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建设法治化的市场营商环境
稳定市场主体预期 潜规则变为明规则
发布时间:2016-12-20 17:55 星期二
来源:法制日报——法制网

法制网记者 张维

 

  对话嘉宾:

  刘志彪 ;江苏长江产业经济研究院院长

  邢翔 广州市政府法制办主任

  杨伟东 国家行政学院教授

 

  刚刚闭幕的中央经济工作会议,强调“要建设法治化的市场营商环境,加强引进外资工作,更好发挥外资企业对促进实体经济发展的重要作用”。

  “建设法治化的市场营商环境”这一提法有何特别含义?释放了怎样的信号?当下中国的市场营商环境如何?怎样建设法治化的市场营商环境?就上述问题,《法制日报》记者采访了行政法与经济学界的相关专家。

  统一开放竞争有序

  记者:如何理解“法治化的市场营商环境”?它具备哪些特点或判别标准?

  杨伟东:营商环境主要指是市场主体从事相关的生产经营或商业贸易活动的环境,既包括处理政商关系的环境,也包括处理商商关系和企业内部关系的环境,还包括市场主体赖以生存的社会环境。这些环境决定了市场主体从事生产经营和商业贸易活动的安全、便利和自由度,决定了其需要花费的时间和成本等条件和因素。

  法治化的营商环境,旨在为市场主体提供安全可靠、统一开放、竞争有序、监管有力、畅通高效的环境。

  邢翔:法治化的市场营商环境本质是建立“统一开放、竞争有序”的市场秩序。主要包括三个方面的内涵:一是政府依法行政。政府及公职人员行使权力必须依照宪法和法律,做到“法无授权不可为,法定职责必须为”。二是构建公平公正的制度体系。法律制度充分体现权利公平、机会公平、规则公平。立法决策和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据。三是营造全社会尊法学法守法用法的氛围,使民众养成办事依法、遇事找法、解决问题靠法的思想自觉和行为自觉。

  刘志彪:从法治影响资源配置的角度看,法治化的市场营商环境就是法律成为市场环境的重要组成部分,它在市场机制决定资源配置的过程中,发挥管理和控制市场参与者的经济行为选择的作用,而且这些市场参与者自愿接受法律的这种约束。

  法治化的市场营商环境,从具体企业的角度看,有三个层次:一是对企业内部的资源配置活动的规制,如由公司法规制股东、董事会、经理层所构成的治理结构及其运行;劳动法规范资本和劳动的权责利关系。二是对企业间市场关系的活动的规制,它主要由反垄断法或竞争政策构成。三是对企业与政府、社会关系的活动的规则,这方面的政策法规最多。

  稳定市场主体预期

  记者:建设法治化的市场营商环境,其意义何在?

  刘志彪:法治是社会主义市场经济建设的基石,是资本尤其是民营资本和境外资本生产要素自由流动的重要保障。着力振兴实体经济,必须首先要建设和完善法治化的市场营商环境。一个法治化的市场营商环境,至少具有三个作用:

  一是可以稳定市场主体的预期。工商活动不怕竞争,但是最怕发生、更怕频繁发生意想不到的变化,最怕朝令夕改,尤其是一惊一乍的“半夜鸡叫”。法治化的市场营商环境,本质上有利于形成较稳定的预期。在社会主义市场经济下,稳预期的关键是稳政策,使政策法治化管理。大政方针不能动摇,宏观经济政策不能摇来摆去。没有这种法治化的政策管理,政策就不可信,外资就不会进入,民企资本就要外流,发展格局就会被动。

  二是可以使市场活动中的潜规则变为明规则,大幅度降低市场主体的交易成本。供给侧结构性改革中的“降成本”的任务,在某种程度上说是最艰巨的。因为,相对于降低直接生产成本必须要提高生产率来说,更为艰难的是降低交易成本。因为前者可以通过使用机器设备来达到,而后者则取决于制度创新的能力,取决于法治社会的建立。一些企业家现在抱怨成本高、危及企业生存,主要是指市场秩序混乱,交易成本高。如竞争规则不明、宏观调控朝令夕改,执法自由裁量权过大,等等,都会增加企业的成本,都是必须迅速改善的市场营商环境。

  三是可以根据规则实施优胜劣汰,提高企业市场竞争力和社会经济效益。在供给侧结构性改革中,我们可以用市场、法治的办法做好产能严重过剩行业去产能工作,抓住处置“僵尸企业”这个牛鼻子,严格执行环保、能耗、质量、安全等相关法律法规和标准,推动企业兼并重组,妥善处置企业债务,做好人员安置工作。如果不是这样,必然会使用行政命令去“去产能”,下指标、搞摊派,从而造成一系列意想不到的结果。

  邢翔:建设法治化的市场营商环境,一是有助于完善社会主义市场经济体制。建设法治化的市场营商环境将有助于实现政府、企业以及其他利益相关者之间的清晰法律角色定位,通过法定权利义务的确定和规范,实现各方市场主体各行其道、各得其所、各尽其责。

  二是有助于促进公共治理现代化。建设法治化的市场营商环境有助于构建以商事主体自治为基础、行业自律为中心、行政监管为关键、协同共治为核心、司法救济为保障的崭新公共治理体系,实现市场经济领域的治理体系与治理能力的现代化。

  三是有助于构建开放型经济新体制。国与国之间的实力竞争,城市与城市之间的竞争,不仅是经济实力与科技实力的比拼,也是法律制度与营商环境的竞争。在经济全球化背景下,无论是 ;“引进来”还是“走出去”,都需要夯实法治化的商事制度根基。

  杨伟东:建设法治化的市场营商环境,一是有利于提高市场主体的安全感。减少或者降低生产经营或商业贸易活动的风险和不确定性,提供可预期的环境。

  二是有利于提高市场主体的积极性和创新性。激发市场主体通过自身的努力、积极性和创新性,可以创造财富。

  三是有利于降低营商成本。降低营商不必要支出,节省时间成本。

  权力边界还需明晰

  记者:当下中国的市场营商环境与会议要求有何差距?

  邢翔:一是营商制度建设不够健全。立法对营商环境的促进和保护不够。立法滞后于经济社会发展和改革创新实践需要,法律规定不一致、法律操作性不强等问题依然存在。

  二是政府法治水平有待提高。政府职能还需进一步转变,行政权力的边界还需进一步明晰。营商法律制度的执行效果不够,还存在“以权代法,以文压法”的现象。行政执法体制改革有待深入,行政执法效率有待提升,行政不作为、乱作为、选择性作为还一定程度存在。服务型政府建设力度还需加强。

  三是市场秩序不够规范。诚信体系建设不完善,缺乏刚性制度推动,信用信息的共享、采集、保存、披露,以及信用评价、信用服务等缺乏具体制度规范。

  四是商事主体参与社会治理机制不健全。在政府立法和规范性文件制定、价格决策、城市规划、环境评价等方面,尤其是涉及经济社会发展的重大决策方面,商事主体参与度还较低,政策制定与企业需求存在一定的脱节。

  杨伟东:营商制度建设不健全。立法对激发市场主体的创新性、创造性的制度还不够健全。政务服务水平有待提高。行政许可和政务服务效能还需要不断提高。市场经济活动中地区封锁、限制竞争的行政管控在一些地方不同程度存在,妨碍全国统一市场、公平竞争的规定和做法并不没有根除。企业的负担还过重。

  此外,市场秩序不够规范。企业守法经营的意识还不强,诚信制度不健全,假冒伪劣现象在一些领域还很突出。

  建立公平透明规则

  记者:怎样建设法治化的市场营商环境?

  刘志彪:一是产权保护制度的法治化。中共中央国务院已经颁布了关于完善产权保护制度依法保护产权的意见,提出了要抓紧编纂民法典,加强对各种所有制组织和自然人财产权的保护。在实践中,现在最迫切需要的是必须根据中央的部署,坚持有错必纠的原则,甄别纠正一批侵害民营企业产权的错案冤案,以保护和支持民营企业家的创业创新精神,恢复和提升企业家对中国发展的信心。  

    二是产业政策管理转向竞争政策或反垄断法,以此来规范市场秩序和行为。改革开放三十多年来,我国面临的发展问题已经不是没有市场竞争,也不是没有市场自由,更不是没有发展竞争,而是缺少“平等竞争”,缺少自由竞争中的公平环境和条件。表现为行政垄断、行政干预、各种利益团体借助于产业政策等手段,严重扭曲市场的资源配置功能,降低了市场运行的效率,导致了严重的寻租和不公正,以及市场取向的改革严重走样。这是中国经济运行存在着这次中央经济工作会议所说的“重大的结构性问题”的主要原因。因此建设法治化的市场营商环境,首先必须推进经济从“发展竞争”,转向“自由竞争”和“平等竞争”,确立横向的竞争政策在整个政策体系中的优先地位。竞争政策或反垄断法是市场经济的根本大法。这是我国在新常态下全面深化改革的重要内容和体现。  

  三是宏观经济政策法治化。宏观调控政策是政府干预市场的手段,它将形成企业主要的市场营商环境。与市场会发生失败一样,宏观调控政策也会发生失误。为防止宏观调控政策出现随意性、盲目性和不协调性等问题,需要把政府的宏观调控纳入法治化管理的轨道。

  主要包括:依法划清宏观调控的范围,防止随意扩大调控领域,膨胀自身事权;界定宏观调控职权,实行权力清单、责任清单、投资清单、财力清单管理,并把其逐步公开化;规范宏观调控行为,明确宏观调控方法,防止随意性、盲目性;强化宏观调控部门的协调性,明确宏观调控责任。

  邢翔:完善法治化营商环境,需要先进的治理理念、科学的制度设计,也需要自觉的社会实践。

  一是完善营商地方立法。完善的营商法律体系是促进市场主体守法经营、依靠规则和法律健康运行的前提和保障。要进一步加强营商环境制度建设的顶层设计,如要重点加强产权保护、诚信建设等方面的制度建设。

  二是加快政府职能转变。要进一步理顺政府与市场、政府与社会、政府层级间的关系,要以激发市场活力、促进市场主体诚信经营为目标,减少对微观经济的直接干预。要协同推进简政放权、放管结合、优化服务,积极推进行政审批制度改革,着力取消下放与投资创业、就业创新、经济增长及企业生产经营活动相关的行政审批事项。 

  三是健全市场监管体系。加快市场准入制度改革,促进各类营商主体公平竞争。创新监管机制和方式,加强对食品药品安全、知识产权、融资信贷等重点领域的市场监管。积极推进商务综合执法体制试点,创新监管机制方式。

  四是健全多元化商事争议解决机制。要充分运用法律手段化解涉企矛盾纠纷,综合运用行政指导、行政调解、行政裁决等多种手段,妥善处理涉企行政投诉纠纷。完善仲裁机制,充分发挥行政复议在化解矛盾纠纷中的主渠道作用。

  五是完善多元化社会治理方式。要积极适应市场经济条件下社会多元化发展趋势,改进社会治理方式,提高社会治理法治化水平,使各种矛盾得到制度性的合理解决,法律得到切实遵守,为营商主体提供稳定的发展预期和社会环境。

  杨伟东:完善制度。建立统一、公平、透明的规则,为市场主体提供良好的保护产权、鼓励创新、既有秩序又有活力的规则体系。提高政务服务质量。进一步简政放权,提高办事效率;进一步清除妨碍全国统一大市场建设的“路障”,打破地区封锁,畅通市场“经脉”。大力规范市场秩序。严厉打击违法经营、侵犯其他市场主体的行为,建立有效的社会信用制度。

 

法制网北京12月20日讯

 

责任编辑:张鑫
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