法治号
□ 慧眼观察
□ 关保英
十四届全国人大常委会第十六次会议6月27日表决通过新修订的《中华人民共和国治安管理处罚法》，自2026年1月1日起施行。治安管理处罚法的此次修订力度较大，既体现了新时代治安管理的需要，又对我国行政执法体系作了新的拓展，契合了法治政府和法治社会的建设要求，关于行政执法的新构型及新时代的法治政府建设也有实实在在的举措。
新修订的治安管理处罚法有关行政执法的拓展，主要体现在如下方面：
行政执法中的法理阐释。行政执法是行政主体依据法律规定，对当事人的违法行为进行有关行政法律和法规的适用行为。在我国传统的行政执法构造中，行政主体所要做的就是让案件事实和法律规定相结合，在执法过程中既要具有合法性，也要体现比例原则的要求。行政执法决定的规范作出，便意味着一个执法行为已得到实施。新修订的治安管理处罚法增加了“充分释法说理，教育公民、法人或者其他组织自觉守法”的规定。该规定明确行政主体在行政执法中具有阐释法理的义务，要求行政主体不能在执法中简单地、程序化地行使执法权，而是要与行政相对人或者案件其他当事人有法治精神和法律原理方面的交流。包括向当事人解读行政法原理，阐释行政法规定的前因后果，分析行政法规定中所隐含的法律理论和法治技术细节等。这便促成了行政主体与行政相对人在行政法治的主导下形成更具理性的关系。
行政执法中的刚柔并济。每一个行政执法都是由行政主体的行政行为予以承载的。我国行政许可法、行政处罚法、行政强制法、行政复议法、行政诉讼法及国家赔偿法等行政法律以及部门行政管理法中，关于行政行为的作出，既有实体方面的规定，也有程序方面的规定。可见，行政行为的作出既有实体上的依据，也有程序上的遵循，行政行为作出时所呈现的刚性化特征较为明显。其中以治安管理处罚法为典型，该法中有关行政行为作出的规定，此前并没有给行政主体留下较多的裁量空间。但治安管理处罚法在修订时考量到了这个问题，因而在秉持行政行为的刚性原则同时，也提倡行政行为的柔性化。例如，规定“为免受正在进行的不法侵害采取的制止行为，未明显超过必要限度的，不属于违反治安管理行为；若超过必要限度造成较大损害，应减轻处罚；情节较轻的则不予处罚”。这是对行政执法及其精神的较大发展，也使得我国法治政府建设的内涵越来越充实，法治政府与法治社会、法治国家的一体化关系越来越紧密。刚性与柔性的有机结合不仅仅是一个法律适用问题，更为重要的是，它使得行政执法的效果和社会治理的效果找到了非常好的契合点。
行政执法中的底线坚守。我国早在2014年对全面推进依法治国进行顶层设计时，就提出了公权力行使中底线和红线的概念，即底线不可触碰，红线不可逾越，坚守这两条线是宪法精神和法治原则对公权力及其行使的基本要求。治安管理处罚是一种特殊的行政执法，其特殊性在于相较其他行政执法，具有严厉性和敏感性。有人将治安管理处罚法称为“小刑法”，其与刑法的适用确实也是相互衔接的。一方面，治安管理处罚法规定了行政拘留的行政处罚种类，行政拘留作为一种限制人身自由的行政处罚，是行政法中最严厉的制裁措施。行政处罚法和治安管理处罚法都对行政拘留的处罚规定了严格适用的条件，要求行政执法机关谨慎适用行政拘留的处罚措施。另一方面，行政执法机关在行政执法中如果认为当事人的违法行为已经超出了行政拘留的适用标准，构成了犯罪，那就应当将案件移送刑事司法机关。新修订的治安管理处罚法明确规定：“违反治安管理行为构成犯罪，应当依法追究刑事责任的，不得以治安管理处罚代替刑事处罚。”同时也要求行政执法机关应当严格守住行政执法的底线。
行政执法中的行政权限缩。此次修订治安管理处罚法的基本考量是法治国家建设这一根本目标。基于该目标，新修订的治安管理处罚法拓展了治安处罚的适用范围，增设了新的违法行为类型和具体处罚措施。如增加了对在国家考试中作弊行为的处罚，及对在公共场所穿戴宣扬美化侵略战争、侵略行为的服饰标志，不听劝阻且造成不良社会影响的行为的处罚等规定。这反映了治安管理处罚法承载着社会治理的任务，这也是法治国家建设的具体要求。此外，新修订的治安管理处罚法对行政执法机关权力行使作出新的规定，如对行政执法机关在询问、查证时提出新的要求，增加了时限规定、录音录像规定及保证当事人正当需求的规定等。此类规定既规范了行政执法机关在行政处罚中的权力行使，也保护了当事人的合法权益。
新修订的治安管理处罚法在规范行政执法权的制度设计中还有其他亮点，如确立了治安处罚中的法制审核制度。尤其在执法监督和法律责任部分，也有一系列新的规范行政主体权力行使的制度，它使得法治政府建设在治安管理处罚法中既有深厚基础，又有新的路径。
（作者系上海政法学院教授、博士生导师，上海市人民政府参事）
编辑：高弼浡