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以良法善治优化营商环境
发布时间:2020-02-19 15:45 星期三
来源:法制日报——法制网


□ 朱岩 冯琴


发展经济,激活企业活力,最重要的是构建优良的营商环境。2019年《政府工作报告》进一步提出,“要努力打造良好营商环境,让企业家安心搞经营、放心办企业”。10月22日,《优化营商环境条例》(以下简称《条例》)正式颁布。运用法治思维和法治方式改善和提高企业营商环境,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容之一。


法治是最好的营商环境的理论逻辑


营商环境是指市场主体参与市场经济活动的各种环境、体制机制和条件的总称,是一国或地区内部经济活动与外部交流合作的依托和市场竞争力的重要体现。讨论营商环境,实际上就是要解决好市场和法治之间的关系问题。早在20世纪九十年代,法与金融学研究领域四位著名学者LLSV组合以世界上49个国家为样本,研究发现法律制度决定各国金融发展水平;这是因为契约安排是形成金融活动的基础,保护债权人与投资者权利以及能保障有效履行契约的法律体系可能更激励金融发展。LLSV研究还显示,这一理论并不能简单适用于我国,我国虽然经济增长较快,但法律或金融体系发展并不完善;究其原因,是因为非正式制度替代了正式制度,与我国正从社会主义经济向市场经济转变的转型时期相适应,可以为市场参与者提供激励。为了长久可持续性发展,我国是否应当将非正式制度转为正式制度?LLSV没有得出确切结论,认为还需要更多的研究。


对此,我国已经给出了答案。当前,我国社会主义市场经济体制已经初步建立,但市场发育还不充分,市场体系还不健全;营商环境优化进入深刻转型的关键时期,“放管服”改革持续深化,各级各部门积极简政放权,放宽市场准入条件,提高服务效能,营商环境得到进一步优化,市场主体提质增量效果明显,但仍与国际一流水平存在一定差距,营商环境的一些关键领域和环境存在较大提升空间。而市场主体根据经验与习惯演化出的非正式制度的规则不明确,市场交易的不确定性高,交易成本随之高居不下;面对错综复杂的国际形势和国内经济下行压力,非正式制度调整社会关系具有一定的局限性。因此,一方面需要将市场的内部规则整理、固定为明确的规范性文件,降低市场交易成本,达成放管结合的先决条件;另一方面必须适当简政放权,通过市场的有序化自发集体行为创新解决方法,最大限度减少政府对市场活动的直接干预;此外,市场的外部性要求政府要更好发挥作用,只在法治环境下,才能形成有利于公平竞争的规则和秩序,降低交易成本、维护信用关系,保障各种经济活动顺利进行。这就是以良法善治优化营商环境的理论逻辑所在。


以良法善治优化营商环境的重要意义


十九大报告指出,必须深化依法治国实践,推进科学立法、民主立法、依法立法,以良法促进发展、保障善治。十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)进一步指出,必须坚持和完善中国特色社会主义法治体系,提高党依法治国、依法执政能力。法律是治国之重器,良法是善治之前提,这就要求我们在面对当前正在发生深刻复杂变化的国内外形势时,运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定,即谋划工作要运用法治思维,处理问题要运用法治方式。


以良法善治优化营商环境,是以法治方式固化营商环境改革实践成熟经验、以法治思维复制推广改革成功经验的社会现实需要,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要体现和要求,是深化改革开放、促进公平竞争、增强市场活力和经济内生动力、推动高质量发展的重要举措。《条例》的出台,以及为各类市场主体投资兴业提供制度保障的立法,有利于将优化营商环境纳入法治化轨道,进一步推广改革的成功经验,积极发挥法治引导、推动、规范、保障改革的作用,增强市场活力和经济内生动力。更为重要的是,在国家层面首次出台此类行政条例,以法治手段推动营商环境优化,彰显了中国不断深化改革、扩大开放的坚定决心,体现了对各类市场主体一视同仁的政策取向,在稳定市场预期、提振发展信心等方面具有至关重要的作用;体现了中国特色社会主义法治体系善于将党的意志上升为国家意志,将党的政策变为国家法律的制度优势,是将制度优势转化为实实在在的治理效能的重大实践。


以良法善治优化营商环境的路径


营商环境的优化是一个长期的制度演化过程,这需要以中国特色社会主义制度为基点,以国家治理体系和治理能力现代化为目标,将我国在优化营商环境改革实践的成熟经验进行总结提炼,上升为法规,使其具有较高的法律效力、普遍的参照性以及更好的执行效果。


《条例》共七章72条,着重从完善体制机制的层面作出规定,首先对“营商环境”明确定义,明确优化营商环境应当坚持市场化、法治化、国际化原则,以市场主体需求为导向,以深刻转变政府职能为核心,创新体制机制,完善法治保障;其后从市场主体保护、市场环境、政务服务、监管执法、法治保障等多个方面进行制度安排,为持续优化营商环境提供了标本兼治的综合性解决方案,回应了市场主体对优化营商环境的期待。总的来说,《条例》在系统性和方法论上超出了世界银行的企业生命周期评价方法,既承接了与世界银行的营商环境评价内涵,又提供了优化营商环境的中国经验,体现了中国特色。具体来说,以良法善治优化营商环境,《条例》提供的方案大致包括以下几个方面:


第一,以良法善治优化营商环境,要依法平等保护各类市场主体产权和合法权益。产权制度是社会主义市场经济的基石,强化产权保护实际上就是保护社会主义市场经济的基石,保护生产力。有恒产者有恒心,只有法律真正保护产权,才能够让人们敢于置业,创造财富。《条例》第二章专章规定“市场主体保护”,强调依法保护市场主体的财产权和其他合法权益,特别是第15条规定国家建立知识产权侵权惩罚性赔偿等知识产权保护的新制度机制,为市场主体创新、投资带来进一步发展的动力。


第二,以良法善治优化营商环境,要规范政府和市场的边界。《条例》尊重市场经济规律,通过市场化手段,在法治框架内调整各类市场主体的利益关系,具体制度包括:在市场准入方面,明确规定国家持续放宽市场准入,并实行全国统一的市场准入负面清单制度。在优化政务服务方面,一是明确规定政府及其有关部门应当推进政务服务标准化;二是加快建设全国一体化在线政务服务平台、推动数据共享、推广应用电子证照等服务机制;三是持续精简行政许可和优化审批服务。


第三,以良法善治优化营商环境,要营造公平公正的法治环境。一方面,《条例》在总则部分明确规定,国家加快建立统一开放、竞争有序的市场体系,坚决破除对市场主体的不合理门槛和限制,依法促进各类生产要素自由流动,保障各类市场主体公平参与市场竞争。另一方面,《条例》进一步规范和创新监管执法,一是明确政府的监管对象、范围和责任,厘清监管事权,落实监管责任;二是创新监管方式,明确推行信用监管、包容审慎监管、“互联网+监管”等;三是加强行政执法联动响应和协作,落实行政执法“三项制度”。

《决定》指出,中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系,我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开,我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化,是全党的一项重大战略任务。《条例》所展现的以良法善治优化营商环境,旨在运用法治思维规范政府和市场行为,为各类市场主体营造统一开放的市场体系和公平有序的投资创业环境,体现了高超的国家治理智慧,打造了一种新型的现代国家治理能力。这也是不断探索实践、改革创新的重要体现,必将有利于持续推动拥有近十四亿人口大国进步和发展、确保拥有五千多年文明史的中华民族实现“两个一百年”奋斗目标进而实现伟大复兴!

责任编辑:梁成栋
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