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全国人大常委会委员建议
积极回应社会关切完善宅基地管理使用制度
发布时间:2019-07-02 10:55 星期二
来源:法制日报--法制网

□ 法制日报全媒体记者  朱宁宁

土地是最基本的生产要素,土地制度是国家的基础性制度。土地管理法对于完善社会主义经济体制、维护好农民的切身利益、实施好乡村振兴战略具有重要意义,是牵一发动全身的法律,事关经济社会发展和国家长治久安。因此,土地管理法修正工作意义重大。

6月28日,十三届全国人大常委会第十一次会议对土地管理法、城市房地产管理法修正案草案二审稿进行分组审议。与会人员认为,草案二审稿在认真总结改革试点经验的基础上,进一步完善了土地所有权和土地承包经营权、宅基地使用权、建设用地使用权等登记及相关内容,对深化农村土地制度改革,赋予农民更多的财产权利,更好地保护农民合法权益具有深远的意义。同时,与会人员提出了多处修改完善的意见建议。

进一步完善有关宅基地制度规定

审议中,针对此次修法涉及到的宅基地的相关内容,有委员认为,目前草案对于宅基地的取得、使用、管理规定的深度不够,与现实需要差距较大,建议进一步完善。

“我们在农村调查,基层的同志反映,目前宅基地存在的问题,在一些地方比承包地问题还突出,一个重要原因是没有可以依据的法律法规。”  刘振伟委员指出,现行的宅基地管理使用制度存在不少弊端,比如宅基地无偿使用,村庄集约化程度较低浪费严重,在一些东部沿海发达地区,宅基地供求矛盾十分突出;违法违规建设多;对宅基地使用权的流转限制过严,退出补偿机制既不完善也不清晰。鉴于此,他建议进一步在法律中完善宅基地使用权的取得方式、严格用途管制、完善宅基地用益物权权能制度、完善农民房产财产权制度等内容。

谭耀宗委员指出,目前草案对宅基地制度的规定比较粗略,对实践中高度关注的宅基地“三权分置”、有偿使用、退出、继承等问题缺乏规定。建议下一步应更加充分回应实践需求和试点探索经验,补充细化相关规定,特别是对规定农业农村主管部门负责宅基地改革和管理,需要明确其与自然资源主管部门土地工作之间的权限范围。

对于目前草案有关宅基地的修改,全国人大宪法和法律委员会委员孙宪忠用“不太解渴”来形容,认为草案二审稿对现实问题反映得不太足够,不太能够切中要害。“宅基地现在面临的很大问题是,一方面3亿左右农民进城,按说农村的房子和宅基地应该空出来,可是调查后发现,不但原有的宅基地没有流通出来,农民盖房占用土地甚至占用耕地的情形还在扩大。有必要好好研究到底症结在什么地方。”孙宪忠建议,结合精准扶贫的战略,在解决农民住房的问题上直接从住房的角度入手,而不是从土地的角度入手。“如果这个思路通畅,立法上的弊端也能够解决。”

田红旗委员指出,宅基地的社会保障属性即便在市场经济发展背景下仍然不可否认。但在同等条件下,只要城市居民能够参与购买宅基地,缺少宅基地建房的农村村民购买的可能性基本不可能存在。所以,完全放开宅基地转让限制必然将造成众多社会稳定问题,而应当赋予农村集体经济组织同意权以及本集体经济组织内尚未分得宅基地使用权的成员优先购买权,用以保障农村村民“户有所居”目标的实现。

鲜铁可委员则主张适当放宽农村宅基地使用、流转限制,使宅基地更好地保值增值,建议草案进一步明确具体的操作规定。

做好规划体系设置衔接问题

草案二审稿进一步完善了国土空间规划的相关内容,规定国家建立国土空间规划体系。经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。已经编制国土空间规划的,不再编制土地利用总体规划和城乡规划。

值得一提的是,今年5月,《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《若干意见》)正式印发,标志着国土空间规划体系构建工作正式全面展开。《若干意见》明确提出要将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划,实现多规合一,同时还明确要求,到2020年要基本完成市县以上各级国土空间总体规划的编制工作,还专门讲到了法规政策和技术保障,要求梳理与国土空间规划相关的现行法律法规,做好过渡期的法律法规的衔接。

对此,审议中有委员建议,草案应进一步与《若干意见》进行衔接。

“‘多规合一’之后,不再编制土地利用规划和城乡规划是一种不言而喻的融合结果,写入到法律中是否合适需要进一步研究。城乡规划写入草案是否合适也需要研究。”程立峰委员指出,《若干意见》已对国土空间规划的编制和实施明确了时间表和任务图,特别是对2020年的工作任务提出明确要求,本次修法就要处理好两个规划的关系,在保持一定连续性的同时,与时俱进,与改革精神相衔接,体现前瞻性。

杜小光委员建议将草案修改为“国务院授权的机构对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府国土空间规划实施、土地利用和土地管理情况进行督察”。理由是:《若干意见》明确国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图,是各类开发保护建设活动的基本依据。国务院授权的自然资源督察机构应当对国土空间规划实施及法规政策执行情况行使督察权利。从统一集中行使自然资源执法权出发,空间规划违法执法及督察应当统一部门行使。

“既然新一轮规划用国土空间规划代替土地利用总体规划,编制的原则应该是国土空间规划,而不是土地利用总体规划。怎么处理好国土空间规划和土地利用总体规划的过渡期间的关系,要好好斟酌。”马志武委员说。

“规划各自为政,经常有冲突,也很难落地。在这种情况下,建立一个国土空间规划体系很有必要。”徐绍史委员指出,国土空间规划体系的实质主要是统筹,避免各自为政、相互冲突、无法落地。同时,它并不取代其他的一些规划,关键在于规划体系建设。建议对此再进行研究。

责任编辑:莫亚奇
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