运用法治思维推进行政复议工作高质量发展

2023年9月1日，新修订的行政复议法经十四届全国人大常委会第五次会议通过，并于2024年1月1日施行。新修订的行政复议法将行政复议改革成果和经验以立法形式固定下来，为进一步发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势提供了规范保障。其中所遵循和贯穿的法治思维是行政复议工作的重要指引。认识和理解新修订的行政复议法中的法治思维，对于推进行政复议工作高质量发展，具有重要的理论和实践意义。

其一，以人民为中心的价值思维。新修订的行政复议法的许多条款都体现了行政复议以人民为中心的价值思维。首先，立法目的明确为防止和纠正违法的或者不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督和保障行政机关依法行使职权，发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用；其次，扩大了行政复议范围，把行政赔偿、工伤认定、行政协议和信息公开四种情形列入行政复议范围；再次，规定了行政复议前置情形的行政机关作出行政行为时的告知义务；最后，增加规定，符合法律援助法规定条件的行政复议申请人，法律援助机构应当依法为其提供法律帮助。在该法的实施过程中，必须站稳行政复议的人民立场，便民利民，努力维护最广大人民的根本利益，保障人民群众对美好生活的向往和追求。

其二，程序公正的审理思维。程序公正的审理思维源于古老的两个法律原则，即任何人不得做自己案件的法官，以及任何人的合法权益受到不利影响时，必须允许其陈述自己的意见。在反对偏私的原则方面，新修订的行政复议法完善了行政复议管辖体制，明确原则上县级以上地方各级人民政府统一行使行政复议职责，取消了地方各级人民政府工作部门的行政复议职责，确保了行政复议审理组织的中立性，但全国垂直管理的行政机关和国务院部门仍然保留行政复议职责。在允许受不利影响的当事人陈述意见方面，增加了庭审中心主义因素，从以往“书面审理+特殊情况下听取意见”变为“听取意见+特殊情况下书面审理”，将听取意见作为必经程序，凸显了行政复议案件审理的司法性质。此外，审理重大、疑难、复杂的行政复议案件，行政机关应当组织听证和县级以上各级人民政府建立行政复议专家委员会的制度，都是程序公正理念在审理制度中的具体表现。行政复议审理机关应当充分认识行政复议审理的当事人听取意见的价值以及作为裁决者依法独立行使行政复议职能的审理要求，在处理行政复议问题时守法律，重实践。

其三，证据裁判的事实认定思维。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求：“全面贯彻证据裁判规则，严格依法收集、固定、保存、审查、运用证据，完善证人、鉴定人出庭制度，保证庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用。”新修订的行政复议法完善了行政复议的证据裁判规则。一是增加了行政复议证据的种类规定，确立了行政复议证据包括书证、物证、视听资料、电子证据、证人证言、当事人陈述、鉴定意见、勘验笔录和现场笔录；二是规定证据需经行政复议机构审查属实，才能作为认定案件事实的根据；三是规定了行政行为的举证责任分配，以被申请人对行政行为的合法性、适当性负有举证责任为主，特殊情况下申请人负有举证责任；四是规定了行政复议机构调查举证的权限和程序。在贯彻执行新行政复议法时，必须坚持证据裁判规则，确保证据在认定事实中起到基础性和决定性的作用。

其四，案结事了的实践思维。案结事了强调定分止争的司法价值，追求处断平允的程序正义，贯彻息事宁人的传统理念，属于现代化争议治理的重要成果。新修订的行政复议法有许多条款体现了行政复议对案结事了的实践追求。一是重构了以变更决定为中心的行政复议体系，细化补充了变更、确认违法等决定的适用情形，增加确认无效、责令履行行政协议等决定类型，并将变更、撤销、确认违法等纠错决定顺序予以调整，凸显出变更决定的优先适用，实现“应改尽改”。查清事实和证据依据的，发挥行政优势直接作出变更裁判，不再决定撤销并要求原机关重新做出行政行为，避免了程序空转和程序循环的问题。二是规定了行政复议调解制度。当事人经调解达成协议的，行政机关应当制作行政复议调解书，经各方当事人签字并加盖行政复议机关印章，即具有法律效力。三是规定了行政复议的和解制度。规定当事人在行政复议决定作出前可以自愿达成和解，由申请人向行政复议机构撤回行政复议申请。和解内容不得损害国家利益、社会利益和他人合法利益，不得违反法律法规的强制性规定。行政复议源于行政争议，主要功能是化解行政争议，自然要求行政复议追求案结事了。行政复议机构在审理行政争议的过程中，要坚持以人民为中心的价值理念，灵活运用多元的行政复议决定形式，减少人民群众争议解决的成本，提升人民群众对于行政复议工作的信心，最终构建“行政复议机构尽心、人民放心”的实质性行政复议审理格局。　　

（作者王青林系人民出版社编辑委员会委员，新华文摘杂志社法学编辑）