如何有效治理基层执法滥罚

此前，贵州省毕节市“7两过期花椒被罚6.5万元”、安徽省合肥市“凉拌黄瓜罚款5000元”等事件引起了广泛的社会关注和学界热议。如何有效治理基层的执法滥罚，是由来已久的法治难题，不仅取决于执法主体的法治能力，而且考验执政主体的治理智慧。

从微观来看，执法滥罚的个案只是一个行政行为的合法性甚至合理性问题，侵犯公民合法权益，构成了行政行为中违法或不当的“法律适用”，可以通过个案监督、行政复议和行政诉讼等方式予以纠正。从宏观来看，执法滥罚的普遍存在却构成了政府履职的合法性和正当性的问题，影响地方的营商环境，成为新时代国家治理现代化进程中的“法治之痛”，必须在国家治理的理论框架中总体评判、精准把脉、综合施策来有效治理。

从发生学来看，滥罚现象并非单一性的成因所致，往往是多元成因的合力作用结果。尽管如此，多元成因与滥罚现象之间因果关系也并非同等作用分量，其中的利益性因素往往构成了滥罚的根本性成因。因此，治理执法滥罚之痛，必须从源头来纠正利益驱动式的执法动机，并从减少处罚事项、强化执法责任、加强执法保障、规范罚没收入去向来防范、消除执法谋利的各种动机与可能。

第一，减少不必要行政罚款事项。要在执法领域中给百姓更多的自主支配空间，避免陷于“动辄违法”、进而“动辄被罚款”的恐惧之中。主要有四个方面：一是在立法中严格贯彻“法律保留原则”。行政处罚法第十一条至第十四条就规定了“法律保留的层级体系”。如果地方性法规和地方政府规章可以设定的罚款金额没有限额约束，“天价罚款”“钓鱼罚款”“以罚代管”的乱象就难以根治。二是在执法中精准贯彻“申辩不加罚”“不予处罚”和“首违不罚”等规定。新修改的行政处罚法第三十三条规定，违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。但在基层法治实践中，申辩加罚情形时有发生，不予处罚情形很少适用，首违不罚适用范围狭窄。三是在执法中审慎地适用“没收违法所得”。行政处罚法第九条规定的“没收违法所得”是有限度的普遍授权条款，性质为“漏洞补充”。如果单行法规定了没收违法所得的，应当先适用单行法；如果单行法没有规定的，再适用行政处罚法。适用“没收违法所得”，必须行政违法行为与违法所得存在因果关系。四是更加提倡行为罚。让违法者终止违法行为是治标，让其明白自己违法行为的危害性避免再犯是治本。行为罚的责任形式既可治标，又可治本，在有些情形下是对罚款的很好替代。

第二，健全行政执法责任制。要改正“利益驱动”的动力机制，必须倡导通过建立健全执法责任制来保护行政执法主体的廉洁性。主要有三个方面：一是对行政执法履职的“正当利益”予以保障。要保障行政执法人员的学习培训机会，特别是要加强通用法律知识培训、专门法律知识轮训和新法律法规专题培训，提高他们运用法治思维和法治方式解决执法中突出矛盾和问题的能力。二是要对行政执法过程中的“非法利益”予以防范。行政执法要严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度，严禁下达或者变相下达罚没指标，严禁将罚没收入同部门利益和个人利益直接或者变相挂钩。要用处理有效投诉率等其他指标奖励代替罚款返还政策，以客观的执法效果来激励执法队伍。三是对行政执法工作中的“不当谋利”予以惩戒。要加强行政执法监督，加快建立统一的执法监督网络平台，建立健全投诉举报、情况通报等制度，对执法谋利行为予以严厉查处。总而言之，要通过常态化的执法责任追究来改变有的基层行政执法人员“有利争先、无利靠边”的不良状况，坚决惩戒有的行政执法人员制造“利益冲突”来“火中取栗”。

第三，执法经费由地方财政单列、地方罚没收入全部上缴中央财政。虽然我国早已开始推行“收支两条线原则”，但是预算外资金、制度外资金及其财政账户依然合法存在，使得所谓“罚款经济”仍然具有一定制度基础。因此，要根治执法谋利，就必须斩断执法与违法之间的利益链条。一方面，对于行政执法机关履行法定职责所需经费，要统一纳入地方财政预算予以保障。县级以上地方各级人民政府要建立责任明确、管理规范、投入稳定的经费保障机制，保证执法经费足额拨付；要有针对性地逐年安排资金，加大执法装备配备、科技建设、基础设施方面的投入，为案件处理、现场勘验、调查取证等执法活动提供必需的保障；对于地方财政保障能力较弱的地区，中央应按照法定程序适当增加地方财政转移支付收入，以弥补行政执法部门经费的不足。另一方面，要在规范罚没收入的去向上动真格，建立全国统一的罚款、罚没缴纳账户，将罚没收入全部上缴中央财政。这是运用法治思维和法治方式治理滥罚之痛的必然结论。

作者韩春晖系中共中央党校（国家行政学院）教授、博士生导师