编者按

新年伊始,国务院办公厅印发了《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》(以下简称《意见》),就全面推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度(以下统称“三项制度”)工作有关事项提出明确要求。《法学院》专刊特别邀请中国政法大学王敬波教授进行相关解读,敬请读者关注。

□　王敬波(中国政法大学法治政府研究院教授)

改革开放至今40年,尤其是随着中国特色社会主义法律体系不断完善,有法可依的问题基本解决,但是法律的实施仍然是法治的最大短板。行政执法作为行政机关履行职能,实施法律的重要形式对于深化法治政府建设,强化法律权威,保护公众合法权益,营造公平的市场竞争环境具有重要作用,但是多头执法,相互推诿、执法混乱等问题仍然普遍存在,受到社会的广泛质疑,严重影响人民群众对于法治的认同和信任,危及政府公信力和党的执政基础。目前的执法现状与严格规范公正文明执法的目标还存在较大的距离。

《意见》对于健全执法制度、完善执法程序、创新执法方式、加强执法监督,提高执法效能等方面具有重要作用；有利于构建权责统一、透明规范、权威高效的行政执法体系,提高政府治理能力。“三项制度”的全面推行是解决行政执法乱作为和不作为的一剂良药。

为发挥《意见》规定的“三项制度”的综合效用,还需要进一步完善具体规则,防止制度异化。

一、明确执法信息公开和不公开的范围,发挥执法公示制度的正向激励作用

《意见》提出全面推行行政执法公示制度。“谁执法谁公示”的原则明确执法主体即为公示主体。明确执法与公示同步进行的运行规则,执法公示涵盖执法事前、事中、事后的全过程。公示的信息既包括执法依据、执法权限、执法流程、执法人员等基本信息,也包括执法结果信息。执法主体应通过多种方式向社会公开。为发挥《意见》规定的行政执法公示制度的正向功能,减少和降低错误公示可能带来的不良后果,应当进一步完善行政执法信息公示制度的具体设计,避免影响行政执法的效果或者对案件当事人以及利害关系人造成无法挽回的不良影响。首先,需要进一步厘清行政执法中可以公开的信息的范围和不能公开的信息。尤其对于不能公开的国家秘密、工作秘密、商业秘密、个人隐私或者其他公开可能影响执法效果的信息应当明确其范围,进行同步标识。如果不适当地公开了行政执法技术、执法计划等需要保密的事项,则可能影响行政执法的效果。其次,对于行政执法结果信息的公开也应进行科学的制度设计。《意见》已经注意到这一点,明确规定“建立健全执法信息发布、撤销和更新机制”。已经公开的行政执法决定如果被依法撤销、确认违法或者要求重新作出的,应当及时从信息公示平台撤下原行政执法决定信息。由于行政执法信息公示对于当事人会产生较大的社会影响,为避免或者减少违法的行政执法信息因为公示造成的不良影响的扩大,应细化撤下违法的公示信息的时间,同时还应当在撤下违法信息的同时,将具有澄清或者消除不良后果的法律文书也应一并公示。执法信息公示制度存在被竞争者利用,从而作为企业间恶性竞争手段的可能性,因此行政机关还应关注并采取措施予以制止和必要的惩戒。

二、科学进行执法全过程记录制度,提高行政执法效率

《意见》提出全面推行执法全过程记录制度,通过文字、音像等记录形式,对行政执法的启动、调查取证、审核决定、送达执行等全部过程进行记录,并全面系统归档保存,做到执法全过程留痕和可回溯管理。对查封扣押财产、强制拆除等直接涉及人身自由、生命健康、重大财产权益的现场执法活动和执法办案场所,要推行全程音像记录。实践中,行政执法包罗万象,行为复杂,形式多样,程序不一。对于不同的行政执法行为的全过程记录制度不宜一刀切,应因地制宜,因行为施策。既要发挥全过程记录制度可回溯,利监督的功能,也要防止叠床架屋,文字记录和音像记录不必要的重复设置,造成执法成本浪费,执法效率低下。

三、明确执法机构和审核机构的法律责任,建立依法执法的防火墙

《意见》要全面推行重大执法决定法制审核制度,行政执法机关作出重大执法决定前,要严格进行法制审核,未经法制审核或者审核未通过的,不得作出决定。《意见》提出建立法制审核机构和行政执法承办机构的协调机制。为避免执法机构和法制审核机构之间责任不清或者互相推诿,甚至假借法制审核拖延执法或者消极执法等弊病,仍然需要对各自的权责边界、履职规则等进行明确。

行政执法“三项制度”的全面推行需要以行政执法信息化建设为依托,《意见》要求加强信息平台建设,加快推进执法信息互联互通共享,有效整合执法数据资源。人工智能与行政执法信息的有效结合,既有助于提高行政执法效果和效率,同时行政执法大数据的智能应用有助于提高行政决策的科学性,提升行政立法的质量,加强风险防控能力,促使行政执法更规范、群众办事更便捷、政府治理更高效、营商环境更优化。