行政公益诉讼助力无障碍环境建设

□ 邓宇冠

9月1日，无障碍环境建设法开始施行，其中第六十三条明确了检察机关可以对违反无障碍环境建设相关规定的主体提起公益诉讼。同时，第三条明确政府主导、多元参与的主体定位。然而，政府的科层制内部监督难以有效化解无障碍环境建设风险，残联、企业、公民等多元主体也面临“职责消解”困境。

无障碍环境建设中行政公益诉讼的监督机制

行政公益诉讼作为检察系统构建的外部监督，通过社会本位的诉讼活动监督行政机关依法行政，以此对行政机关在无障碍环境建设中的不作为或违法行为进行纠偏。截至2022年5月，全国31个省级行政单位的检察机关均办理了无障碍环境建设领域的行政公益诉讼案件，推动了相关问题的系统治理，有力回应了无障碍环境建设的现实需求，有效维护了公共利益。

具体而言，行政公益诉讼通过纠偏无障碍环境建设事前与事后的行政机关违法行为，确保无障碍环境建设实现预期目标，切实保护特殊群体的合法权益。一方面，完善事前监督。事前监督是全流程监督的重要内容，强调从规划设计源头保障无障碍环境建设的合法合规，避免资源浪费与功能受限。有些案件，检察机关在查明事实后及时发出检察建议，督促相关职能部门成立专项整改小组进行规划整改，增加无障碍专用停车位配比，并设置醒目标识牌与无障碍通道，确保规划合规。另一方面，健全事后监督。事后监督是检察机关对已经建设完成的无障碍环境进行审查，对不符合规定的内容及时要求整改，落实法律要求。例如，“贵州省罗甸县人民检察院督促保护残疾人盲道安全行政公益诉讼案”中，罗甸县检察机关对辖区内盲道铺设的砖块混用、违法占用、设置失序等问题，要求罗甸县住建局落实主体责任，对问题进行全面整改。但经过较长时间后，相关问题并未全面整改，县住建局辩称整改处在持续过程中，要求撤回起诉。检察机关邀请第三方代表参与公开听证，认为特殊群体出行的安全隐患仍然存在，拒绝撤回起诉，继续通过行政公益诉讼督促全面整改按时完成，避免了公共利益持续受损。

无障碍环境建设中行政公益诉讼的优化路径

尽管无障碍环境建设法、残疾人保障法、老年人权益保障法等法律法规，《无障碍设计规范》（GB 50763-2012）等标准规范为无障碍环境建设中行政公益诉讼的开展与实施提供了依据，但实践中行政公益诉讼仍然存在部分问题亟待优化完善。

一是“不依法履职”的判断争议。“不依法履职”是无障碍环境建设中行政违法的认定核心，目前存在“结果主义说”与“行政过程说”两种判断标准。“结果主义”即以公益侵害状态完全消除为标准，“行政过程”则是行政机关已经穷尽行政手段为要求。但若行政机关已经穷尽行政手段建设无障碍环境，但公共利益受侵害的状态仍未能完全消除，此时按照“行政过程说”则不属于“不依法履职”，而按照“结果主义说”则相反。然而，单一的“结果主义”或“行政过程”均难以解决实践中“不依法履职”的判断问题，“公共利益受侵害状态的完全消除”与“穷尽行政手段”也难以单独判断，需要结合行政过程、行政结果与因果关系综合认定。可见，两种学说并非排斥关系，仅是从不同角度观察。因此，在实践中行为与结果二要件任一要件成立，即因认定为行政机关已经依法履职。同时，无障碍环境建设中行政机关履职受到复杂现实因素的影响，有时并非行政机关主观意愿，而是受制于客观条件，导致公共利益未能得到有效保护，此时需要监察机关审查复杂成因，因地制宜地持续跟进监督。

二是行政机关配合问题。长期以来，我国已经形成以政府为主导的无障碍环境监督管理机制，部分行政机关及其执法人员对行政公益诉讼存在排斥心理。并且，无障碍环境建设涉及社会公共利益，其职责通常由多家行政机关共同履行，如无障碍环境建设法第七条明确住建、民政、交通运输、工业和信息化、自然资源、文旅、教育、卫健等多部门应当在各自职责范围内，开展无障碍环境建设工作，实践中职能交叉导致不同行政机关在收到检察建议后出现观望、推诿等情形。为此，检察机关需要在办案中传输共赢理念，引导行政机关主动配合监督，当无障碍环境建设问题涉及多个行政机关时，检察机关需要从法律政策规定和实际履职出发，厘清职责划分，重点督促主责部门，必要时可以申请地方党委、政府统一协调。同时，对刻意不配合主体也应当明确惩处方式，切实保障行政公益诉讼的监督效力。

三是监督方式有待强化。从行政公益诉讼实践看，同一类型甚至同一问题反复存在，表明仅靠检察机关的单一主体监督刚性不足。通过提升检察监督主体的广泛性，能有力保障检察监督的长期性与有效性，检察机关应当在案件调查、听证、诉讼等阶段将人大代表、政协委员、残联、特殊人群等主体适时引入，提升行政公益诉讼的影响力。同时，无障碍环境建设通常牵涉多个地区，仅靠一地的基层检察机关难以有效监督，需要充分实现“检察一体化”，各级检察机关相互配合，做到上下联动。此外，目前司法实践中无障碍环境建设的案源主要由基层检察机关主动发现，导致行政公益诉讼覆盖面有限，应当鼓励不同主体向检察机关控告、举报，畅通沟通渠道，开展全面监督。