完善府院联动机制 协同推进法治建设

赵锋

府院联动是司法权与行政权之间的一种良性互动机制，是贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平法治思想的具体实践，是贯彻新发展理念、服务高质量发展、推进治理体系和治理能力现代化的创新举措，在实质性化解矛盾纠纷，维护社会和谐稳定，推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设等方面发挥着重要作用。当前，府院联动在全国各地形成生动实践，有的地方还及时总结经验，出台了专门的规范性文件，很好地指导了此项机制的运行，取得较好工作成效。新时代新征程上应始终坚持在法治轨道上推进府院联动，有效衔接依法行政和公正司法，协同推进法治建设，实现政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。

一、深化立法论证咨询机制，协同推进科学立法

法律是治国之重器，良法是善治之前提。习近平总书记强调，“发展要高质量，立法也要高质量。”科学立法是全面依法治国、建设法治中国的前提和基础。行政立法是立法工作的重要组成部分，宪法、法律的规定通过行政立法进一步细化，大量的行政规章和规范性文件构成行政法渊源的主体，是行政执法的直接依据。因此，行政立法在法治政府建设中居于先导地位，必须做好质量管理，特别是要不断提升行政规章和规范性文件的质量，确保其符合法治精神和上位法的规定，更好地规范指导依法行政。

开展府院联动，司法机关可充分发挥专业优势，深度参与行政立法，及时反馈在司法审查中发现的行政立法问题，真正实现正本清源。一是完善立法论证咨询机制。在行政立法过程中，行政机关可以邀请法院参与立法论证、咨询活动，法院可围绕草案是否符合上位法、法律制度衔接及实施后法律风险等形成意见建议予以反馈，以此提升立法质量。二是积极探索推进联席会商机制。法院与政府及相关职能部门可探索建立不同层次的联席会议制度，就各方共同关心的法律适用问题进行讨论、协商，达成一致意见，并吸收到行政法律规范之中，在法律制度设计上保持一致。三是加强行政诉讼中的规范性文件一并审查。法院应进一步加强行政规范性文件附带审查，对不符合上位法规定、违法的规范性文件不作为判断被诉行政行为合法性的根据，同时建议制定机关依法纠正，及时阻断违法行政的源头，预防大面积普遍违法。

二、构建立体化咨询反馈机制，协同推进依法行政决策

《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》中规定，要坚持科学决策、民主决策、依法决策，切实避免因决策失误产生矛盾纠纷、引发社会风险、造成重大损失。行政决策是政府工作的中心环节，依法决策则是行政决策的底线要求。没有决策的法治化，也无法建成法治国家和法治政府。法院发挥自身专业优势，积极延伸审判职能，在行政决策过程中建言献策，贡献法律智慧，能够体现公众参与、专家论证、合法性审查等各项决策要求，有助于提升依法决策的能力水平。

开展府院联动，应着力于提升行政决策的法治化水平，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。一是完善决策事前咨询，避免决策失误带来的系统性风险。对于涉及社会公众切身利益的重要规划、重大公共政策和措施、重大公共建设项目等，行政机关可邀请法院参与法律风险评估并作为重要决策依据。法院围绕决策方案是否超越法定权限、违反法定程序、符合法律法规规章的规定，是否会引起行政争议等形成意见建议。二是做好决策事后反馈，促进决策内容调整优化。法院在审判过程中如果发现某项决策内容存在偏差，可通过府院联动机制向决策机关反馈，并提出合理化建议，帮助及时调整优化决策内容。同时，法院还可以向行政机关定期发送“法治体检表”，对于一段时期内集中出现的决策问题，分项列出清单，并提出意见建议。三是有效监督决策程序，促进民主决策。《重大行政决策程序暂行条例》规定，作出重大行政决策应当遵循民主决策原则，保障人民群众通过多种途径和形式参与决策。有的部门行政法规中还有相关的决策程序性规定。法院在审理相关案件时，应重点审查决策程序的合法性，以此来敦促行政机关履行法定决策程序，促进民主决策，实现全过程人民民主。

三、深度推进诉源治理，协同化解行政争议

进入新时代，经济社会由快速发展转向高质量发展，利益格局随之调整，当事人的诉求日趋多元，各种矛盾争议的样态和发生机理也更为复杂。习近平总书记指出：“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。”一方面，我们需要整合法治力量，在法治轨道内及时解决争议，特别是那些跨部门、跨领域、跨年代的复杂纠纷，削减矛盾存量；另一方面，还需要向引导和疏导端用力，加强诉源治理，减少矛盾增量。

开展府院联动，法院应充分发挥司法职能，注重与行政机关的联动，既强调化解矛盾纠纷，更注重构建基层社会治理新格局，从源头上预防纠纷产生。一是强化问题意识，准确把握矛盾论的基本原理。要注重研究矛盾规律，协调各方力量，抓早抓小，坚持将矛盾纠纷化解在萌芽状态、化解在基层，致力于推动完善信访、调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等社会矛盾纠纷多元预防化解机制。二是聚焦人民群众关心的急难愁盼问题，及时有效加以解决。注重加强个案中的矛盾化解，既坚持依法审判，又积极延伸审判职能，畅通法院与行政机关的沟通协调，充分调动各项资源，最大程度实现当事人的合理诉求。三是坚持和发展新时代“枫桥经验”，以府院联动提升诉源治理效能，不断完善“纠纷预防—非诉解纷—司法裁判”的全流程矛盾化解机制，构建人民调解、行政调解、司法调解的立体化调解工作格局，做好行政复议与行政诉讼的衔接，促进行政执法与司法裁判标准的统一，实现矛盾的全流程有效化解。

四、促进形成法治共识，协同推进法治融合

党的二十大报告中提出，要引导全体人民做社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。依法治国的基础是对“法”全方位的共识性认识，其贯穿于科学立法、严格执法、公正司法、全民守法各个环节。府院联动衔接了严格执法与公正司法两个环节，有助于促进执法与司法形成对法律规定的统一适用，以及对法治精神的一致性理解，并借助于具体的行政执法和司法裁判活动，引导全社会形成法治共识。

开展府院联动，应致力于在宪法法律的框架内，促进行政权与司法权这两种法治力量的融合，促进达成法治共识，从个案中法律规定的统一适用，到形成统一的法律话语体系，再到法治思维养成和法治行动自觉。在此过程中，要充分发挥“关键少数”的示范作用，拓宽学习交流平台，加强调研破题攻关，不断深化法治认同。一是积极推进行政机关负责人出庭应诉，促进行政机关负责人出庭、出声、出效果，充分发挥“关键少数”的引领作用。法院要优化庭审流程，严格落实实质化庭审要求，充分发挥庭审在查明事实、保护诉权、公正裁判中的决定性作用，同时延伸对旁听人员的教育功能。法院对行政机关负责人出庭应诉情况进行统计分析，反馈至同级司法行政机关，同时在人代会上报告相关情况，亦可列席政府办公会，对相关情况进行通报，提出意见建议。二是加强法治培训，法院和行政机关可以互派业务骨干开展专题业务培训，结合法律规定、最新政策、典型案例进行深度讲解，对重点难点问题进行交流，减少盲区、消除隔阂。三是适时开展联合调研，针对执法审判实践中的突出问题、法律政策的理解适用问题以及新的法律制度实施带来的前瞻性问题，集合资源优势和人才力量开展调查研究，破解法律与政策落地的实践困境，并形成规范化、制度化成果，用以指导行政执法与司法裁判。

（作者：赵锋，北京市第64期中青一班学员，所在单位：北京市第一中级人民法院，指导老师：金若山）