以整体性治理推进新时代应急法治建设

□ 余海洋

整体性治理理念强调以公民需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合、责任为治理机制，使治理主体与治理对象之间的关系从分散趋于整合、从分散走向整体，以达到一种良好、有序的治理状态。在推进新时代应急法治建设的进程中，引入整体性治理理论，有助于解决当前在应急法治中治理导向、治理主体、治理过程、治理机制等方面存在的碎片化倾向，充分调动各种资源，并予以合理、有机地整合，在法治的轨道上推进应急管理体系和能力现代化。

在治理理念上，突出以人为本。在以往突发事件的相关立法及应对实践中，关注点通常聚焦在突发事件上，即采取何种手段，能够有效预防和控制突发事件的发生和蔓延。整体性治理理念的引入，要求应急法治建设应更加关注服务对象的实际需求，即落实以人为本的治理理念。一方面，突发事件应对要坚持以人民为中心的发展思想，始终做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，始终把保护人民群众生命财产安全和身体健康放在第一位，以满足人民群众的实际需求，作为应急法治建设的出发点和落脚点；另一方面，也要更加关注应急救援人员的生命健康权。

在应急救援人员的生命健康权与财产权等其他权益难以兼顾时，应当注重对应急救援人员生命健康权的保护，把应急救援人员的安危摆在更加重要、更加突出的位置。

在治理流程上，强调对突发事件的全过程管理。突发事件虽然是由一系列微小事件和因素叠加而成，其存在和发展也有一定的征兆。但是与常态事件相比，其发生往往会突破政府和社会公众的现有认知和心理预期。对突发事件应对任何一个环节的忽视，都有可能导致突发事件的蔓延和扩大，因此，对突发事件的全流程管理，一方面要求我们要注意到突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、恢复与重建等各个阶段，每一个环节都不可偏废，充分做好不同阶段的衔接工作，防止风险的死灰复燃，造成损失和影响范围的进一步扩大；另一方面将突发事件的工作重心前移。“关口前移”就是规避和化解风险的“防火墙”，要从举国救灾向举国减灾转变，从不惜一切代价应急处置向千方百计做好预防与应急准备转变，做到精准发现问题，科学预判风险，广泛动员人民群众的力量，并充分利用科技的优势，不断改革完善突发事件预防体系，一旦发现突发事件的苗头，就要全力遏制，力图将突发事件控制在萌芽状态。

在治理主体上，坚持党领导下的多元共治。此次《突发事件应对管理法（草案）》明确了“党委领导、政府负责、部门联动、军地联合、社会协同、公众参与、科技支撑、法治保障的治理体系”。突发事件的应对由之前政府大包大揽，转变为多元主体共同应对，是应急管理体系和能力走向现代化的必然要求。第一，坚持多元共治，首先要明确党对突发事件应对的领导地位。应急管理涉及军队、政府、社会等多方面的力量，只有在各级党委的领导和统筹下，才能充分调动各方的积极性。在国家机关、事业单位、社会组织、企业和其他组织中设立的党委(党组)，要定期向本级党委汇报工作，确保党在应急管理方面的方针政策和决策部署在同级组织中得到贯彻落实。第二，充分发挥居委会、村委会等基层群众自治组织的作用。基层群众自治组织要认真贯彻上级应急管理政策、落实各项应急措施，建立动态更新本辖区人口、重要风险源等基础信息台账，确保在突发事件的预防及处置中能靠前指挥，及时、有效调动本辖区人财物等应急资源。第三，强化社会力量参与。引导社会力量以多种形式提供应急服务，扶持有实力的应急产品生产企业做大做强，在科技、生产、生活等领域提供更多的应急服务；支持社会应急救援力量参与应急工作，鼓励人民群众深入基层社区排查风险隐患、普及应急知识、就近就便参与应急处置等，构建防灾减灾救灾的人民防线。

在治理机制上，强化信息和物资储备共享机制。信息和物资储备，是突发事件应对的基础和保障。在突发事件信息治理层面，一是推动统一应急管理网络平台的构建，实现全国应急管理一张图。针对各地区、各部门已经建立的网络平台，要实现与全国应急管理网络平台整合对接，并提供接口方便基层系统对接和业务协同。二是要加强应急管理数据的共享与运用。统一的互联网平台要汇聚互联网和社会单位数据，平台管理部门要不定期搜集基层应急管理的有效信息，并方便社会组织和个人及时上报，实现应急管理信息的集中存储、统一管理，为风险防范、预警预报、指挥调度提供必要的数据支撑，推动应急管理大数据的深度应用。在突发事件物资储备层面，一是要健全多层次的物资储备体系。要改变仅依靠政府囤积物资储备的思维，充分发动社会力量，将社会组织、企业以及个人纳入物资储备机制中，多方面、多渠道、多层次地筹集物资。二是建立高效的物资协调机制。在出现应急物资短缺后，有关部门要通过有效的物流体系，快速启动物资应急转运方案，并运用市场化和公益化的手段，及时、有效地协调和调配应急物资，实现区域及全国范围内的物资共享。