行政争议实质性化解工作作为做实行政检察的一项重要内容,在化解矛盾纠纷、维护社会稳定等方面发挥着越来越重要的作用。当前,行政争议实质性化解工作的常态化,对行政检察人员的能力提出了新要求。

其一,对调查核实能力提出了新要求。以往对行政诉讼监督案件的审查,主要基于书面审查,多采取“坐堂办案”的方式,一般不进行或很少进行调查,而是直接根据原审卷宗对案件进行审查。如果需要对案件进行监督,如提出抗诉或检察建议,在案件事实不清的情况下,承办人才会对案件事实进行深入调查。即不调查或少调查是原则,调查或深入调查是例外。因此,从某种程度上说,行政检察人员调查核实能力不足的问题普遍存在。

实践中,检察机关受理的行政诉讼监督案件很大一部分属于“程序空转”的案件:原告起诉之后,法院往往以不符合起诉条件为由,不予立案或驳回起诉,原告打了一圈官司,案件还未真正进入实体审理。对于这部分案件,要想在实质性化解行政争议上取得成效,需要检察官进行充分有效的调查核实,如向有关行政机关查询、调取与案件相关的证据材料,走访行政机关,找案件相关人员了解情况,通过走访群众了解案件的背景、双方争议的焦点、群众的诉求及对案件的看法等,确定隐藏在诉讼背后的争议。只有调查掌握第一手资料之后,才能为争议的实质性化解打下坚实基础。而这些调查核实的需求,对行政检察人员的调查核实能力提出了新的更高要求。

其二,对沟通协调能力提出了新要求。有些行政案件,比如涉及拆迁的案件,或是涉及众多行政相对人的案件,通常案情复杂、政策性强、牵涉面广,行政相对人对行政机关已经产生了一些“不好的”印象,尤其是经过行政复议和法院审理未获得支持后,把最后的希望寄托在检察机关身上,如果处理不好容易引发群体性事件。而这类案件单靠承办案件的检察院很难得到圆满解决。因此,促进行政争议的实质性化解,尤其是这类案件的化解,需要检察机关积极协调并得到各方支持,这对检察官的沟通协调能力提出了更高的要求。

具体来说,需要得到地方党委政府,尤其是政法委的支持,由他们牵头组织法院、检察院、公安机关、司法行政机关和案涉行政机关以及其他相关行政机关召开圆桌会议,商讨解决问题之策;需要上下级检察院通力合作,地市检察院做好案件审查、分析研判、指挥协调等工作,基层检察院积极配合,充分发挥熟悉基层、熟悉群众和就近就地开展工作的优势,协助上级院做好调查核实和沟通联系工作;必要时,还需要获得省级检察院的支持,比如通过抗诉的方式促调促和,促进争议实质性化解;需要社会各界的协助,共同助力矛盾化解、纠纷调解、心结开解,比如召开案件听证会时,人大代表、政协委员、律师、心理咨询师等第三方机构和人员的积极参与,有助于取得当事人的信赖,为行政争议的实质性化解提供保障。

其三,对群众工作能力提出了新要求。行政诉讼案件在诉至法院之前,行政相对人与行政机关之间已经历过行政复议程序,有的甚至进行过多次信访。按照行政诉讼法的规定,行政案件有起诉期限的限制,很多行政相对人因不了解起诉期限,因信访或其他原因耽误时间,导致实体争议起诉到法院时,已超过法定起诉期限。这类案件法院往往不予受理、立案或者立案后驳回行政相对人起诉,导致案件并未进入实体审理,陷入“程序空转”,且这类案件占比较高。在长时间与行政机关的“拉锯战”中,行政相对人的耐心几乎被耗尽。

对于这类案件,释法说理是化解行政争议的必由之路,甚至可以说,释法说理开展得是否深入、全面,是否能真正“打动”双方,尤其是行政相对人,是行政争议实质性化解的关键,这就要求行政检察人员具有高超的做群众工作的能力,促成双方就行政争议达成一致。具体而言,需要创新释法说理的方式方法,根据案件的实际情况,引入公开听证、公开宣告等方式,保证当事人的知情权、参与权,增强其对检察工作的认可度,提升检察机关工作的透明度和公信力,更利于服判息诉。要增强释法说理的主动性,使之贯穿于司法办案全过程。要主动听取双方当事人意见,尤其是行政相对人一方对案件事实、证据、法律适用等提出的质疑或异议,及时进行有针对性的释法说理,尽可能减少或消解当事人质疑或异议,实现释法说理的最大效用。

其四,对现场把控能力提出了新要求。目前,最高检对行政争议实质性化解案件的听证提出了明确要求,即一般情况下应当开展公开听证,通过听证来查清事实、分清责任、明确焦点、释法说理、化解争议、宣传法治等。公开听证恰似一场“庭审”,因此,需要行政检察人员具备法官那样的现场把控能力。具体而言,需要具备指挥控制能力。在听证中,依据听证程序的相关规定,指挥当事人和其他参与听证的人员依法开展听证活动,引导当事人和其他听证参与人围绕案件正确行使听证权利,履行听证义务。需要具备综合概括能力。听证过程中善于正确归纳争执焦点,引导当事人围绕争执焦点有针对性地举证、质证和辩论,以查明案件事实、辨明责任。需要具备应变处置能力。听证过程中,有可能出现突发事件,影响听证的正常进行,这就要求检察官具备细致入微的观察能力、敏锐的反应能力、果断的处置能力,以排除各种干扰,确保听证的顺利进行。

(作者单位:江苏省无锡市人民检察院)