2017年至2019年,检察机关在食品安全民事公益诉讼中共提起惩罚性赔偿公益诉讼800余件,共提出惩罚性赔偿金诉讼请求11亿余元。随着检察机关、社会组织提起食药领域民事公益诉讼的日渐增多,尤其是对惩罚性赔偿金的探索,民事公益诉讼赔偿金的管理和使用日渐成为司法实践中备受关注的问题。今年3月30日,最高检等7部委会签的《探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度座谈会会议纪要》中明确提出:“各地可以探索把惩罚性赔偿金纳入专门公益基金账户统一管理,依法统筹用于消费者合法权益保护。”笔者根据文件精神,借鉴实践中的做法,提出可操作性的管理模式建议。

一、消费类民事公益诉讼赔偿金的管理现状

目前,实践中消费类民事公益诉讼赔偿金的管理和使用主要有三种模式。第一种模式是缴纳至国家机关账户。这里的国家机关包括检察机关、法院和行政机关。由于财政收支两条线、被侵害消费者的不确定性,赔偿金一般无法返还给消费者,最终以非税收入上缴给国库。第二种模式是缴纳到设立在消费者协会下的惩罚性赔偿金专户。如湖南省双峰县检察院、河北省滦县检察院均推动在县消费者协会设立惩罚性赔偿金专项账户,并出台《食品药品案件公益诉讼惩罚性赔偿金专项账户管理办法》,对入账、支出、印鉴、账务、用途等均予以规范。账户资金的支付由县消费者协会与县检察院共同控制管理,资金主要用于公益事业。第三种模式是与生态环境损害赔偿金混用专户。如贵州省铜仁市中级法院、铜仁市检察院联合出台《关于建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿金制度的实施意见》,规定对法院判决被告支付的惩罚性赔偿金,被告支付后上缴国库或存入铜仁市环保公益资金账户。

二、现有管理模式存在的问题

一是赔偿金的补偿功能难以发挥功用。无论是赔偿损失还是惩罚性赔偿都具有补偿消费者的性质。惩罚性赔偿金除具有补偿性的功能外,还具有惩罚和遏制不法行为的功能。因此,赔偿金应首先返还给受侵害的消费者,确无法返还部分,也应该用于消费领域的公益目的。而目前多数地区,赔偿金只是缴纳到国家机关账户,最终上缴国库。这种处理方式等于将消费类民事公益诉讼赔偿金异化为刑事罚金、行政罚款,背离了赔偿金补偿性功能的价值考量。

二是专户缺乏可推广性和流动性。设立专户,尤其是在消费者协会设立专户是目前来说较为妥当的尝试,解决了赔偿金上缴国库后很难返还给消费者的困境,也方便对赔偿金中未返还消费者部分进行后续使用管理,有效体现公益性质。但由于财政部门对新设专户的严格控制,开设专户的形式不具有可推广性。另外,囿于相关财政制度所限,专户管理者缺乏管理主动性,赔偿金往往“只进不出”,跟缴纳至国家机关的账户并无实质差别。

三、消费类民事公益诉讼赔偿金公益基金账户模型建构

财政部等九部委于2020年3月联合出台的《生态环境损害赔偿资金管理办法(试行)》规定,环境民事公益诉讼涉及的损害赔偿资金可参照执行,作为政府非税收入,实行国库集中收缴,纳入一般公共预算管理,统筹用于在损害结果发生地开展的生态环境修复相关工作,解决了环境民事公益诉讼赔偿金的使用和管理问题。由于文件明确规定仅适用于环资类公益诉讼,仍没有解决消费类民事公益诉讼赔偿金的管理问题。并且,文件规定的管理模式和实践中的管理模式存在同样的弊端,难以监管,使赔偿金的功用亦难以发挥。

中国在生态环境损害赔偿金的管理上,除开大多数的专户管理模式,也有委托基金会、委托信托管理的探索。比如贵州省清镇市法院推动中国生物多样性保护与绿色发展基金会(以下简称“绿发会”)专门成立生态环境修复(贵州)专项基金,负责管理贵州部分地区环境公益诉讼资金。“绿发会”还将承办法官纳入基金管理委员会成员中,以更好地监管资金使用。

相比设立赔偿金专户,基金管理的优势在于借助市场化的管理资金方式,通过专业团队的科学管理,有效提升资金使用效益。为更好发挥赔偿金功效,降低资金管理风险,笔者建议,可选择现有公募基金会作为消费类民事公益诉讼赔偿金的管理主体。

(一)优先选择与消费者领域相关的公募基金会

目前,我国公募基金会数量较多,可选范围广,可优先考虑与消费者领域相关的基金会,且不以在本地为限。基金会的功能是根据确权文件在合理期限内向消费者返还消费者应得的赔偿金,并尽职运营无法返还的剩余赔偿金。突破地域限制,意味着可以选择管理能力更强的基金会,而合理的制度设计也可以方便跨区域的受侵害消费者快捷、便利地获得赔偿金。

(二)探索构建“法院审查+基金会管理”模式

民法典、消费者权益保护法等法律创设了惩罚性赔偿请求权,使之依附于补偿性赔偿请求权,以鼓励消费者维权,惩戒违法者。但由于消费者无法及时获取相关信息、未保留购买商品或服务的证据、赔偿金额太小导致追偿动力不足等多种原因,本应返还给消费者的赔偿金往往很难实现返还。若赔偿金的分配方式长期不解决,也不利于基金会对资金的管理。建议参照民法典对诉讼时效的规定,规定消费者的损害赔偿请求权自消费类民事公益诉讼判决生效后超过三年仍不行使的,权利自动丧失,尚未领取的赔偿金视为无法返还消费者的部分,由基金会统一进行管理。为确保消费者知道或应当知道权利受损,在消费类民事公益诉讼判决生效之后,检察机关应充分利用电视、网络媒体等手段,履行公告程序,告知消费者在公告之日起三年内持身份证明、公布的判决及相关证据到当地法院申请赔偿金。法院审查属实后,将附有身份证明、汇款账户等信息的内容函告基金会,便于基金会及时将赔偿款支付给相应消费者。由于判决款项不一定能全部执行到位,应由基金会按照比例原则核算消费者可获得的赔偿金数额。

(三)基金会的运作模式

消费类民事公益诉讼赔偿金的功能是补偿性、公益性。一旦通过基金会的模式进行管理,其补偿的对象就由特定案件中的众多消费者扩展到更广泛意义的不特定消费者。成立专项基金来对消费类民事公益诉讼赔偿金实行“专款专用”,确保资金能用于消费领域的公益事业,也方便后期监督。在赔偿金的使用上,既可以用来支持其他消费类民事公益诉讼相关鉴定费、专家咨询费等合理诉讼开支,也可以用来支持所判赔偿金所涉领域的理论研究及提升消费者相关知识的传播费用,甚至可以探索对某些因被告偿付能力不足无法获得赔偿但有赔偿必要的消费者进行适当赔偿。

(四)加强对基金会的监督

虽然基金会对资金运作具有专业性,但仍需加强对基金会事中和事后的监督,以确保赔偿金能得到合理、规范的使用。管理赔偿金的基金会一旦被确定,需要求基金会规范资金管理和使用规则。对于赔偿金的投资和使用必须经会议讨论确定,且讨论时必须邀请检察机关的工作人员参加。赔偿金的使用情况应纳入基金会强制信息公开的事项,并定期抄送给诉请判决赔偿金的检察机关、基金会的业务主管部门。

(作者分别为重庆市云阳县人民检察院检察长,重庆市云阳县人民检察院检察五部主任)