│姚建龙 申长征*

*本文系最高人民检察院检察理论研究重点课题《未成年人司法法基本问题研究》(GJ2020B16)、国家社科基金重点项目《〈未成年人司法法〉立法建议稿》(18AFX010)、国家社科基金项目《未成年人司法先议权研究》(20BFX099)的研究成果。姚建龙,上海社会科学院法学研究所所长、研究员,博士生导师;申长征,上海政法学院硕士研究生。

2020年修订的预防未成年人犯罪法、未成年人保护法成为居于未成年人法律体系核心地位的法律规范。1984年,新中国第一个少年法庭成立,伴随着少年法庭的起落及未成年人检察的异军突起,中国未成年人司法法的发展面临着新的历史机遇。如何合理借鉴世界各国少年法发展的有益经验并形成未成年人司法法的中国方案,是在“两法”修订的背景下必须重视的问题。

一、体系定位:从附属性司法法走向独立司法法

未成年人法律体系是一个内容多元、结构综合的法律体系。从学界研究而言,可以说构建未成年人司法法这一设想由来已久,如二十世纪八十年代即存在对未成年人保护综合法律体系构建的呼吁。在世界各国未成年人法律体系的发展与变革中,与司法相关的法律具有怎样的地位,如何将未成年人司法法进行合理的定位,目前至少形成三点共识:

其一,各国未成年人司法法均在福利本位与刑事本位之间进行抉择。在美国,以转处制度及二十世纪六十年代“高尔特案”在少年司法中确立正当程序原则作为兴起,少年司法最初的福利本位属性日渐退散,经过数十年的发展逐步走向折中主义的多元趋势;德国等大陆法系国家或地区往往秉持刑事法原型作为少年司法的基本框架,如德国少年法院法、少年拘留执行条例等大都以刑事法作为未成年人司法制度构建的基本模式,少年法庭也多作为刑事法庭的特别法庭予以设立。但是这一类型往往伴有相关的福利立法予以支持,如德国青少年福利法。我国台湾地区也有此类做法,1973年通过“儿童福利法”(只不过少年福利制度彼时尚未确立,直至1989年才正式确立少年福利制度);2015年修订的“儿童及少年福利与权益保障法”,确立了当前台湾地区未成年人福利法律制度的主要内容。目前,较少数国家直接以“福利法”名称命名与儿童福利相关的法律。可见,福利及惩罚本就在各国未成年人司法及相关立法的动态中呈现出均衡的态势。

其二,专门保护、儿童最大利益等原则在各国已基本成为定式。对于未成年人司法法,尤其是与未成年人相关的法律体系,经由世界各国数十年发展,形成了两个重要原则,即专门保护原则与儿童最大利益原则。国家亲权原则体现为行政当局的责任,与此相对应,未成年人相关司法机关建立专门机构、培训专门人员的思路也在各国的未成年人法尤其是未成年人司法法立法中得到了充分体现。经由联合国《儿童权利公约》所确立的儿童最大利益原则已成为联合国层面的政策文件乃至各国少年司法发展所确立的一项基本原则,这在我国民法典、未成年人保护法中以“最有利于未成年人(或未成年子女)原则”的表述得到了体现。

其三,有较为独立的未成年人司法制度。在法律法规层面,我国已经开始逐步推进具有“专章”特征的未成年人司法制度,刑事诉讼法设立未成年人刑事案件诉讼程序,以专章形式确立了独具未成年人刑事司法特色的程序性规定,监狱法、社区矫正法对此也予以专章规定,上述法律及相关的配套措施不仅包括程序规范,也包括组织性规范等。随着未成年人保护法、预防未成年人犯罪法的修订,我国未成年人司法法已经初步成熟。

在前述相关专门机构已经建立的背景下,如何定位未成年人司法法在未成年人法律体系中的地位?在一套理想的未成年人法律体系中应当包括哪些法律?笔者认为,必须厘清当下未成年人法律的定位:

其一,未成年人保护法与未成年人司法法的关系。福利本位的思想体现在我国未成年人保护法的修订与完善中。早期“儿童福利机构”的概念并非不存在,其散见于民政等部门多年实践的相关文件中,但由于其往往缺乏较为专业、系统的配置而多体现为儿童福利院等机构。由于儿童福利制度尚未完全普及,且无法在短时间内做到普及,因而通过未成年人保护法的修订实现其适度福利法化,不仅是当前立法努力的方向,也是政府部门所努力的方向。未成年人保护法的福利法化定位成为其与未成年人司法法区分的核心标准。

其二,预防未成年人犯罪法与未成年人司法法的关系。由于对青少年法、未成年人法、少年法等法律在概念及边界上的区分混乱,导致我国未成年人司法法的构建呈现出复杂性的特征。当前我国未成年人法律体系主要包括以教育为主要内容的义务教育法,以保护机制为主要内容的未成年人保护法以及以建构特殊预防矫治措施为主要内容的预防未成年人犯罪法三部法律,其早已突破少年刑事司法的框架。笔者认为,一套完整的未成年人法律体系应当包括三部核心法律:未成年人司法法、未成年人保护法和未成年人福利法,这也得到了晚近以检察系统为代表的实务部门工作者的提倡。这样的法律体系定位决定了未成年人司法法本身应当是指导并服务于司法工作的法律,预防未成年人犯罪法的司法法化导向也契合了未成年人司法法研究的方向。

2020年修订的预防未成年人犯罪法体现出相当的进步与完善。比如,该法第六十条规定,“人民检察院通过依法行使检察权,对未成年人重新犯罪预防工作等进行监督”。一个“等”字体现了以检察机关法律监督权为重要代表的司法权能在预防未成年人犯罪中的进一步延伸;再如,根据该法第七条规定,将过去审判机关的机构和人员专门化扩展到公安机关、检察机关、法院、司法行政部门,成为总则的指引性规定。应当注意的是,仅仅通过这一部法律实现少年司法法的美好愿望或许并不现实。针对与未成年人违法犯罪相关行为的矫治教育乃至惩罚措施,以未成年人司法权(教育权、裁判权、保护权)为核心、具备司法性质特征的一部相对完备的未成年人司法法应当成为努力的方向。

可以看出,在国内建立一部独立的未成年人司法法所应当肩负的历史使命:一是未成年人司法摆脱成人司法桎梏,体现对儿童特殊保护与儿童最大利益原则的国际趋势;二是未成年人司法中“宜教不宜刑”或“教育为主、惩罚为辅”刑事政策在司法法中予以具体体现;三是形成具有专门性、独立性、福利色彩的综合性未成年人司法法。

二、机构推进:从审判先行到检察凸显

目前,我国对未成年人罪错行为及其矫治措施(保护处分)的规定主要散见于刑法、治安管理处罚法和预防未成年人犯罪法之中,监狱法在第六章规定了对未成年罪犯进行教育改造的相关制度。如何将这些实体性的规范辅以必要的机构配置,成为一直以来未成年人司法实务工作者关注的重点。

审判机关作为未成年人司法改革的先驱发挥了积极作用。1984年11月,上海市长宁区法院建立“少年犯合议庭”。二十世纪九十年代,少年法庭在国内处于蓬勃发展的态势。之后由于未成年人审判案源不足等诸多问题,少年法庭热潮出现了一定的回调。为改变基层出现的少年法庭“关停转并”的问题,2006年最高法开展涉及未成年人民事、刑事、行政“三审合一”的改革。2016年最高法又推进家事审判改革,将少年审判及家事审判力量予以合并,发挥了二者在资源上相对互通的优势。2020年,最高法下发《关于加强新时代未成年人审判工作的意见》,使未成年人审判工作深入改革迎来了新的转机。

检察机关的作用同样不容小觑,甚至更为凸显。1986年上海市长宁区检察院在起诉科内部成立“少年起诉组”,1992年上海市虹口区检察院首次以独立建制形式成立未成年人检察科。进入本世纪以来,未成年人检察改革不断提速,更加呈现出一种自上而下顶层设计的规范化努力。2012年,最高人民检察院出台系列文件,2015年成立未成年人检察工作办公室,直至2019年设立了未成年人检察专门业务厅。

长期以来,由于少年审判改革的先行和域外少年法院体系制度设计的引介,在国内对以少年审判改革为中心的理论设计不存在疑问。但是司法改革实践的发展,特别是未成年人检察机构及职能的迅猛发展,对这一理论认知产生了不同看法。甚至就“未成年人司法应由哪一机关主导”这一命题产生争议。对此,有的观点主张,照搬域外少年法院模式,在我国以少年法庭为中心推进未成年人司法建设。而有的观点认为,审判机关自身中立、被动、消极的司法属性导致其即使可能接近于诉讼法意义上所谓“客观性”的定位,却与世界各国未成年人司法所强调的增加司法者的职权探知、积极干预的思想背道而驰,也与未成年人司法所普遍公认的以“爱”为名的模式背道而驰。笔者认为,不同的立场背后可能反映出诸多的冲突与矛盾,虽然以少年审判为中心的司法理念从形式上可能更符合普遍认可的域外少年法院司法体系的基本模式,但同样无法忽视的是,强调司法者主动干预的未成年人检察工作也具备其相应的法理基础。而对少年审判来说,如何面对家事审判改革以后对未成年人特殊性的冲击也是一个自身建设的重要课题。在当前的时间节点下,这一争论并不是简单的权力配置问题,随着改革进入深水区,各政法机关分头建设的指导思路需要进行必要的理论整合。这是由历史的演变进程所决定的,也体现了新时代中国特色未成年人司法的特殊属性。从以下方面进行思考,可能在单纯权力配置思辨之外有所启发:

其一,司法权的立法化趋势导致以官方机构内部机制改革为主导而非民意为主导推动立法因素的过程成为常态。如前所述,经最高检十余年的推动,如性侵害案件未成年被害人“一站式”询问、救助工作机制,密切接触相关人员强制报告及入职查询制度,乃至在较为狭义的刑事司法领域所力推的社会调查、心理测评、社会观护体系的建立等,实际上已经形成了一种看似背离以理性成年人作为参照标准及调整对象的传统意义上司法体制的相关系统性机制,这在某种程度上赋予了未成年人司法法改革以特殊的历史地位。

其二,我国少年审判从来就不是前述观点所提及的那种消极、被动的色彩。这点无论是从圆桌审判的诉讼程序改革,还是从“法官妈妈”的形象塑造上均可看出。同样,也不能用一般理论来定性未成年人检察探索。事实上,未成年人检察工作较其他检察工作具有其特殊性,也具备较强的主体性色彩。检察中心主义的未成年人司法法基本模式符合当前国内广义诉讼监督、全程参与未成年人相关刑事或公益诉讼案件的属性,故而未来检察机关更应发挥其在未成年人司法中的突出作用。未成年人检察机构是当前检察机关中唯一以主体为依据进行分类的业务部门,目的是适应未成年人检察工作的主体性要求,这反映出未成年人检察改革的诉求应当是全面、综合的司法保护而非片面、狭义的刑事司法保护。

有鉴于此,无论是从当前的法理基础还是国内相关经验的探索来看,检察机关在未成年人司法建设中居于重要位置,同时也是有力的推动者。依据宪法及法律的授权,兼顾未成年人自身身心发展的特殊性要求,检察机关也应当发挥推动建设中国特色的未成年人司法制度的积极作用。

三、模式转变:从狭义刑事法转为综合性、全面性的司法法

我国未成年人保护法在宏观立法层面确立类似“保护法”的字样,其本身有二十世纪八十年代以来国内广泛开展的青少年保护条例等地方立法的历史经验传承。伴随联合国层面对未成年人司法与未成年人保护事业的逐步扩张,预防儿童被害成为其中一种重要的文件制定趋势,其体现的是未成年人作为社会群体中处于弱势地位者具有更多的被害或加害可能性,面临诸多不确定的风险。即使在“青少年法”的概念下,年纪轻的成年人(即青年群体),其权利义务的侧重较之未成年人仍存在不同之处,如前者侧重在社会生活中的参与、对青年自身的规划等等。以联合国儿童基金会为代表的国际组织通过对发展中国家援助、儿童福利与儿童保护等领域的拓展,同样也在阐释:即使在现代社会强调,较之传统社会儿童个体并非“小大人”抑或成年人的附属,但其仍然面临经济、人身上的依附性等问题。这必然导致未成年人保护法作为世界各国少年法史上颇具特色的一部法律所肩负的必要使命,即对未成年人这一特殊群体以国家、社会、家庭、学校、司法机关等主体层面明确其保护边界、确定保护职责范围的定位。

从未成年人司法法性质定位而言,其核心特征仍然是少年法,即矫正、处置未成年人罪错行为的少年司法法。我国少年司法法历经二十世纪八十年代青少年保护条例在地方立法层面的盛行所带来的“青少年法”的提倡,逐渐至二十世纪九十年代未成年人保护法、预防未成年人犯罪法两部以“未成年人法”作为核心概念的提倡,再到晚近通过引进国外少年法的相关经验,其本质仍然是对未成年人因自身成长或违反法规所实施相应行为的规制,具有较为明显的“刑事法”色彩。然而,当前的未成年人司法法的推进显然已经远不限于此。即使是德、日等国家的少年法,其规范种类上也大都兼具行为规范与裁判规范,实体规范、程序规范与组织规范的属性,呈现出全面性与综合性的特征。

如前所述,笔者认为一套完备的未成年人法律体系中通常应当具有三大核心法律:保护法、福利法与司法法。其中保护法、福利法多以政府部门、相关社会组织作为参与主体,但作为司法权在未成年人领域集中体现的未成年人司法法,其推动者、执行者、使用者则必然是以检察机关、审判机关为代表的司法机关。自2015年全国人大常委会授权最高检在部分地区开展公益诉讼试点工作后,公益诉讼无论从规模、数量还是办案人员的素质上均有了较大程度的提升,这也导致如侵害众多未成年人的食品药品安全、交通安全、校园设施安全、网络空间安全等领域日趋受到社会各界关注,形成了颇具规模的涉未成年人公益诉讼案件的发展动力。同样,自2015年始,最高检在构建检医合作、检校合作的基础上,针对未成年被害人、证人所推出的“一站式”询问机制,密切接触行业中对有严重侵害未成年人行为者的入职查询及从业禁止制度,对未成年被害人提供司法救助、法律援助,原则上不公开审理,未成年人社会安置帮教及心理测评辅导等一系列切实有效的机制,充分体现出在未成年被害人保护、社会支持体系建立等方面的日趋完善。当前无论是相应的机构及人员配置,还是内部若干实体及程序性规则的建设等,都已在检察机关产生重要影响。因此,有必要进一步推动形成一部多元性、综合性的未成年人司法法。

四、体系嬗变:从“小未成年人司法”到“大未成年人司法”

目前,我国宏观的未成年人法律体系尚未形成,其大都体现于与未成年人相关的各类政策、司法解释、行政法规中。这是具备历史惯性及发展合理性等多重因素的结果:

其一,就国家政策沿革的情况而言,儿童发展与青年发展之间存在较多差异,这使得“青少年”这一命题往往在从政策转化为法律的过程中存在经验性立法的缺陷及受习惯用语的影响,从而忽视了未成年人法作为一门相对独立的法律体系自身的科学完备性与逻辑自洽性。比如,1992年国务院《九十年代中国儿童发展规划纲要》等文件中“儿童”定义的上限年龄为18周岁。2014年国务院办公厅关于《国家贫困地区儿童发展规划(2014—2020年)》大体也沿用了前述思路,即为“儿童”这一概念设置了相应的年龄上限。2016年,中共中央、国务院《中长期青年发展规划(2016—2025年)》出台后明确将“青年”界定为14至35周岁,但同时其也增加限定,“规划中涉及婚姻、就业、未成年人保护等领域时,年龄界限依据有关法律法规的规定”。

其二,就国外少年法立法经验而言,其本质上更多体现于对罪错未成年人的干预、矫治、处遇等等,并不包括国家治理中对于未成年人相关领域机制及机构的建立等。而当前以检察机关主导模式为主要特征的我国,伴随民事、行政公益诉讼的推进、社会支持体系的建立完善等,已经开始呈现出多元化、综合性、全面性的趋势。未成年人司法所天然具有的广义、职权探知、主动干预的特性使得处于当前历史节点的中国特色未成年人法律体系颇具检察属性,而检察机关所承担的兼具裁判权、教育权与保护权属性的未成年人司法工作使得我国正在走出一条有别于西方国家的道路。

其三,就未成年人自身成长经历而言,未成年人司法并不等同于与未成年人有关或包含未成年人因素的一切司法。在推动未成年人检察工作发展前,涉未成年人司法实际上也广泛存在,如我国民法中的诉讼时效制度、未成年人收养制度、被侵权未成年人的请求权基础、已被刑法修正案(九)所删除的嫖宿幼女罪等。较之成年人司法强调法官消极中立裁判,不轻易干预当事人处分权的立场,未成年人司法一大特征是强调司法者主动介入、积极干预,这一点已经通过审判机关层面的家事审判改革推动的少年家事案件改革、检察机关力求明确未成年人检察的特殊职责并成立未成年人检察厅等一系列措施中得以体现。

有鉴于上述前提,我国未成年人司法法的体系建设具有较强的本国特色。尤其是,我国社工组织真正进入稳定发展时期也不过十余年时间,以司法保护作为主导的未成年被害人保护体系也尚未完全建立,仅在近年开始推出强制报告及入职查询相关意见等,体系性的未成年被害人案件救助机制及保护措施仍尚未建立,可以说当前检察机关所行使的司法保护走在了未成年被害人案件惩防机制构建的前列,形成了颇具中国特色的未成年人司法。在已经构建未成年人检察工作社会支持体系合作框架协议的基础上,可以适当借鉴吸纳社会公益慈善基金、政府购买服务等形式充实资源,以统一机制和综合部门设置更切实可行的未成年人司法社会支持体系。过去较多论者所提倡的“小少年司法”的概念在中国特色背景下已经无法成立。具体而言,强调具有中国特色的未成年人司法,不仅应当关注司法之内的“小少年司法”,更应当关注司法之外的“大少年司法”。如在未成年人刑事检察与审判领域所推广的社会调查、审前帮教帮扶与审后案件回访,对侵害众多未成年人利益的食品药品安全、校园设施安全、医疗设备安全等责任主体发出检察建议书、提起公益诉讼等举措。再如,在民事案件中注重诉前调解、诉前调查等非诉程序的推广,导致在“小少年司法”范围内,儿童最大利益原则、未成年人法律体系专门化与特殊化的思想难以充分体现。从司法之内转向非司法性的领域,是国外少年司法发展趋势及国内优势经验总结所体现的“案结事不了,功夫在案外”理念的升华。

进入新时代,以检察机关为示范性代表的未成年人司法法改革步入成熟期,这也意味着未成年人司法法具有更高的历史定位。我国台湾地区学者林纪东所感慨的“刑事法之改正,将于少年法始肇其端”已经经由无数比较法例证得以实现,经历诸如青少年法、少年法、未成年人法等诸多理念演变后,以“未成年人法律体系”作为核心的历史命题已经成为未成年人司法法所关注的重点。当然,体系的构建完善未来尚需更多未成年人相关法律推动助力,这是一个漫长的过程。然而经历未成年人司法法相关制度的突破或探索,司法机关无疑已经在国内“政府、社会、司法一条龙”的未成年人法治体系中发挥了其应有的角色使命,相信其也将助推未来国内未成年人法律体系的改进、发展与完善。

(请参见《人民检察》2021年第11期或请关注人民检察微信公众号)