企业合规第三方监管制度的构建

│周绪平*

*江苏省镇江市人民检察院副检察长,江苏省检察业务专家。

在涉案违法犯罪企业合规监管试点工作中,检察机关开展涉案企业合规管理,涉及企业作出合规承诺、制定合规计划、对企业合规的监管、考察、认罪认罚从宽制度的落实等工作,其中最关键的一个环节,就是对涉案企业合规承诺和合规计划落实情况的监管。在我国的司法实践中,对企业合规应采取何种监管模式,目前学术界主要有三种意见:第一种意见是检察机关主导监管模式,即检察机关与符合适用合规考察条件的企业签订刑事合规监管协议,后者制定有效的合规计划,并同意接受检察机关的监督与考察。第二种意见是独立监控人监管模式,即检察机关决定对涉案企业启动刑事合规程序后,责令涉案企业在合理期限内聘请独立监控人对企业刑事合规计划进行监管。第三种意见是行政部门监管模式,即检察机关在审查起诉过程中,对于符合适用合规考察条件的企业,委托政府行政部门担任考察机关,对企业实施合规计划的情况进行监督考察的制度。这三种模式各有优劣。采用检察机关主导监管模式,办案检察官可以直接监管涉案企业实施合规计划的全部流程,既权威又高效,但面临着检力资源和专业能力不足的问题;采用独立监控人监管模式,可以借助外部专业机构的力量,对涉案企业进行合规指导和监管,既专业又便捷,但面临着如何有效对独立监控人实施监管的问题;采用行政部门监管模式,可以使检察机关在推行企业合规中获得行政监管部门的协助,既独立又专业,但面临着制度设计牵涉面广、行政监管部门积极性不高、经费来源不确定等问题。

为了指导各地规范有序地推进企业合规工作,在2020年12月最高人民检察院召开的企业合规试点工作座谈会上,最高人民检察院检察长张军明确指出,企业的合规承诺想要落实落地,就必须建设好、使用好第三方监管机制。也就是说,对企业合规,应该建立一项独立于企业和检察机关之外的第三方监管制度,以监督推进涉案企业履行合规承诺。那么,企业合规第三方监管制度该如何构建?对此,笔者试进行探析。

一、第三方监管人的选任

涉案企业的合规计划是否真实、可行,能否深入执行下去,收到实实在在的成效,第三方监管人在其中所起的作用十分关键。只有设计出公开公正、优胜劣汰的第三方监管人选任制度,选任出一批专业性、公正性、责任心强的第三方监管人,才能保证企业合规制度的生命力。

(一)第三方监管人的来源

考虑到企业合规是一项政策性、专业性较强的工作,第三方监管人应具备一定的政策、法律知识,了解企业经营和管理。具体人选既可为个人,如律师、审计师、会计师等专业人员,也可为单位,如与企业密切相关、具备一定管理职能的工商联、企业协会、企业联合会等社团组织。候选人员(单位)应无违法犯罪记录,具有良好的诚信记录,并有一定的企业合规及法律风险防控的相关工作经验,具备承担独立监管职责的专业知识及技能。

(二)选任第三方监管人的程序

第三方监管人的选任在程序设计上应秉持自愿、公开、公正、择优的原则。笔者认为,可成立由政法委牵头,检察机关和公安机关、法院、税务部门、市场管理部门共同参与的第三方监管人选任及管理委员会,具体负责第三方监管人的选任工作。委员会在选任工作开始之日的30日前发布选任公告,明确第三方监管人的选任名额、选任条件、报名方式、报名材料、意见反馈方式等相关事项。委员会待报名人数符合选任要求后,可就第三方监管需要涉及的知识和能力,组织参选人员进行笔试和面试,从中择优选出拟选任人员名单,并向社会公示。拟选任人员名单经过公示无异议或者虽有异议但经调查异议不成立后,由第三方监管人选任及管理委员会作出选任决定、颁发证书,并形成企业合规第三方监管人名单库,向社会公布。

(三)第三方监管人的监督与考核

第三方监管人选任及管理委员会要承担起对选任人员的监督职责。在加强工作纪律和廉洁纪律教育的同时,对于经调查发现选任的第三方监管人在选任时弄虚作假,提供不实材料的;被选任后受到司法行政机关行政处罚或者行业处分的;借监管为名,随意干扰企业正常生产经营活动,或者实施收受财物、接受吃请等违反廉洁纪律行为的;违反社会公德、职业道德以及有其他严重损害第三方监管人形象、社会公信力行为的,应视情节予以教育、劝诫或免除其第三方监管人资格,构成违法犯罪的,依法移送相关部门处理。同时,第三方监管人选任及管理委员会还应定期对选任的第三方监管人进行考核,对于经考核胜任第三方监管职责的,予以续任;对经考核确实不胜任第三方监管职责的,免除其第三方监管人资格,并从第三方监管人名单库中予以移除。

二、构建第三方监管制度应坚持的原则

建立企业合规第三方监管制度,应当遵循一定的原则,具体可以考虑以下几点。

(一)随机性原则

为了保证涉案企业合规监管工作开展的公平公正,在具体开展个案的合规监管时,对于第三方监管人的确定,不应由第三方监管人选任及管理委员会指定,也不应由涉案企业和检察机关指定,而应采取抽签的方式,在向社会公布的第三方监管人员名单库中随机选定,之后由第三方监管人选任及管理委员会指派被选定人员到涉案企业开展第三方监管工作。

(二)独立性原则

第三方监管人在开展涉案企业合规监管工作过程中,应保持相对的独立性,除开展合规监管工作之初要与办案的检察机关和涉案企业签订保密协议外,其开展工作不受涉案企业和检察机关的制约,只接受第三方监管人选任及管理委员会的管理。

(三)尽责性原则

第三方监管人履职尽责的程度,直接关系到企业合规的质量。在开展涉案企业合规监管工作中,第三方监管人应秉持客观公正的立场,深入涉案企业,深度了解企业违规发生的环节、规章制度的漏洞、企业合规计划的可行性等问题,督促涉案企业切实履行好合规计划,真正防范企业经营管理中可能出现的法律风险,并制作翔实可信的监管报告,供办案单位参考。如果第三方监管人在合规监管中敷衍塞责、弄虚作假的,要承担由此产生的职业风险和纪律法律责任。

(四)有效性原则

第三方监管人经过独立、公正、尽责的合规监管,制作的涉案企业合规监管报告应得到办案机关的重视与采纳。对第三方监管人认为涉案企业合规建设有效的,经检察机关考察验收合格后,应依法依规对涉案企业及其负责人作出不批捕、不起诉、不判处实刑的处理意见。同时,第三方监管人也要对其所提出的涉案企业合规监管报告的真实性、合法性终身负责,如果隐瞒真相弄虚作假,提出虚假的企业合规监管报告,误导检察机关作出错误决定的,应承担相应责任。

三、第三方监管工作的重点

结合企业合规第三方监管人的职责定位,综合企业管理及司法实践,笔者认为,第三方监管人可以从以下几方面开展监管工作。

(一)履诺调查

按照企业合规制度设计,企业涉刑事案件后,为了减轻处罚,应在认罪认罚的基础上,承诺针对企业经营和管理中存在的隐患漏洞和刑事风险,制定详细可行的合规计划。基于这一制度设计,第三方监管人开展企业合规监管的首要任务,就是对涉案企业是否履行合规承诺进行调查,深入调查涉案企业是否组建了合规管理团队,确立起独立权威的合规管理体系;是否建立了合规风险防范机制,包括确定合规风险、进行合规风险评估、开展合规培训等;是否建立了合规风险识别机制,包括制作合规风险报告、合规审查、内部合规监测等;是否建立了合规风险应对机制,包括建立内部调查、纪律惩戒等机制,以预防刑事风险再次发生。如经调查发现涉案企业的合规计划浮于表面,针对性、可行性不强,应督促涉案企业规范、完善合规计划。

(二)督促履规

在调查确定涉案企业制定的合规计划规范可行后,第三方监管人的另一项重要职责就是督促涉案企业全面、深入、务实地执行好合规计划。在具体工作中,第三方监管人应深入涉案企业内部,对照企业制定的合规计划条款,逐项检查。对执行不到位的条款,敦促企业落实到位;对检查中发现的不可行的条款,提出合理的替代措施,并向办案单位反馈相关情况。

(三)分阶段报告

在履行监管职责过程中,第三方监管人应针对企业合规建设的推进情况,向办案单位出具阶段性监管报告,以使其及时掌握、了解企业合规计划的落实情况,有针对性地对企业的合规态度和效果进行评估。在最终的企业合规监管报告中,第三方监管人应秉持客观公正的立场,对涉案企业合规建设和效果作出评估意见,对认真执行、确见成效、刑事风险大幅降低的企业,作出监管合格的意见,推动检察机关作出对企业从轻处罚的意见;对执行不到位、成效不明显的企业,作出监管不合格的意见,供检察机关参考。此外,在履职过程中,第三方监管人发现涉案企业曾隐匿或者出现新的不合规行为,应及时向检察机关报告,并督促涉案企业整改。

(四)协助验收

第三方监管人认为企业合规建设合格、出具监管合格的报告后,应提请第三方监管人选任及管理委员会,邀请检察机关对企业合规建设情况进行考察验收。在检察机关进行考察验收时,第三方监管人应积极予以协助,帮助检察机关准确对企业合规建设情况作出判断。

四、第三方监管制度的保障

企业合规第三方监管制度的顺利运行,既需要人员、经费等一系列的配套机制予以保障,也需要检察机关与涉案企业的全面支持与配合。

(一)人力保障

应加强第三方监管人能力水平建设,组建第三方监管人专业团队。企业合规第三方监管人选任及管理委员会在选任第三方监管人时,应注重对第三方监管人业务能力的考察。在选任后,可定期邀请检察机关、法院、税务部门、工商部门和市场监管部门派员加强对第三方监管人政策、法律、税务、企业管理等方面知识的培训,使其能够胜任监管职责。

(二)经费保障

为了保障第三方监管的独立性和公正性,企业合规第三方监管的运行经费应由财政保障。企业合规第三方监管人选任及管理委员会可在抽签确定个案的第三方监管人后,根据涉案企业合规建设的难易程度,与第三方监管人进行协商,确定监管经费,并在检察机关对企业合规建设情况进行考察验收后,由财政予以支付。

(三)履职保障

检察机关及涉案企业均应为第三方监管人履行监管职责提供全面支持与保障,及时提供案件情况、合规计划、人员状况、财务记录、涉法涉诉情况等材料。对于第三方监管人履行职责过程中的行为,除触犯纪律规定和法律,或弄虚作假误导检察机关作出错误决定,抑或严重损害涉案企业的权益之外,不应受相关部门的问责与追究。第三方监管人选任与管理委员会应积极维护第三方监管人的合法权益,及时帮助其解决履职过程中遇到的经费、培训、业务协调等方面的问题,对企业或者他人挟私对第三方监管人进行打击报复的,会同司法机关及时加以查处,为第三方监管人依法履职尽责营造良好的环境。

(请参见《人民检察》2021年第9期或请关注人民检察微信公众号)