司法谦抑原则,是指如果能够通过道德、行政等手段对危害行为予以处理,便不再寻求刑法手段的惩罚性救济,伴随着该理念的发展其后又逐步拓展至民事审判等领域。在行政公益诉讼中,检察机关的能动性进一步增强,虽然检察机关负有监督行政权依法有序运转的法定职责,但倘使不设定合理的边界,则容易造成权力的失控,混淆检察权与行政权的行使范围。行政公益诉讼的首要目的在于维护国家及社会公共利益,而行政机关是通过履行行政管理职责实现维护社会秩序的法定义务,如果检察机关逾越权力行使的边界,则显然背离了其法律监督的属性及宪法定位。同时,行政管理事务纷繁复杂,随着科技的发展及社会分工的细密化,其愈加呈现出极强的专业性与技术性,检察机关囿于职权分配及司法专门化发展的导向,对行政机关自由裁量权限范围内的事项进行判断时可能存在专业人才缺失、知识储备不足。因此,构建行政公益诉讼中司法谦抑原则的展开范式便显得相当必要。行政公益诉讼与行政管理在根本目的上具有“趋同性”,其皆在于维护国家及社会公共利益,而两者在履行职责的手段上却因国家机构及权力模式的设置不同呈现出差异化,延伸出以社会秩序管理及监督国家机关为倾向的权力运作方式。司法谦抑原则与检察权的谦抑属性一脉相承,其在行政公益诉讼中的引入及适用,主要表现在检察机关履行公益监督职权时应当保持一定程度的理性,抑制行使检察权冲动,尊重行政机关对行政事务进行管理时所做的初次判断及对专业技术性问题的处理。

在行政公益诉讼中,检察机关落实司法谦抑原则,首先要妥善解决好如下关系:一是司法谦抑与依法监督的关系。要求检察机关在行政公益诉讼中保持一定的克制与礼让,并非让其放弃监督,而是合理把握谦抑的限度,充分协调发挥司法功能,通过严格限定案件受理条件、依法合理认定行政机关“不依法履职”的标准等,规范权力运行方式。二是司法谦抑与积极、稳妥拓展受案范围的关系。司法谦抑原则蕴含的意旨在于恪守一定的保守意识,而行政公益诉讼则处于不断的探索与完善之中,其必须与时俱进,尤其是在受案范围拓展上应契合时代需求,紧盯特定时段侵害国家及社会公共利益违法行为“重灾区”。通过引入适度谦抑理念,构建以“国家或社会公共利益”受损为基本依据的拓展模式,在司法谦抑与开拓创新之间寻求技术上的平衡点,既不能过分谦抑、墨守成规,也不能罔顾法理、激进冒失。三是司法谦抑与维护公益的关系。司法谦抑原则与维护国家或者社会公共利益两者之间并不矛盾,维护公益是司法谦抑的底线,检察机关履行监督职权时皆要立足于此,选取更加精准的监督方式,充分发挥行政公益诉讼制度优势,维护好国家及社会公共利益。

尊重行政机关的初次判断,依法精准确立建议内容。行政机关对社会管理事务的处理是国家机器对私人社会关系的初次干预,行政管理所呈现出的专业性及技术性要求检察机关必须保持理智与礼让。在涉及到专业问题的判断上,检察机关理应尊重行政机关的选择及处理意见,除非该决定违背了技术性问题的基本原理或者相关行业的惯例。从理论上来讲,检察机关尊重的范围应当限制在行政机关对“事实”的首次判断上,但实践中也不能完全排除由于长期执法而累积的经验在法律适用上行政机关作出的最优选择。所以,检察机关在行政公益诉讼案件办理中,应当尊重行政机关对社会管理事务的处理,只有在其“不履行职权”或者“违法履职”且造成公益受损时方可依据行政诉讼法与相关公益诉讼解释启动立案程序,如果不符合上述任一条件,则都不应当受理。在确立检察建议的内容时,应当力求“精准”“实用”“规范”,把握好合理限度,确保行政机关能够依法全面行使职权,实现检察权对行政权的监督与纠偏功能,在最大化实现维护国家及社会公共利益的基础上,形成妥善解决问题的最佳方案。

尊重行政自由裁量权限,类型化构建“两步走”判定模式。裁量权居于现代行政诉讼的核心地位,行政机关在法律规定的幅度内可基于执法环境需求及利益博弈等考量因素而在执法方式、手段上作出灵活选择。但是司法实践中能否将行政机关这种“变通”等同于“不依法履职”尚不能一概而论。检察机关可通过类型化的方式构建“两步走”的判定模式,如果相关法律对行政执法方式采取了羁束性行政行为的立法模式,关于行政机关行使职权的范围、程序、方式等已然明确,则无自由裁量权限的行使余地,行政机关理应严格依法行使职权;如果相关法律对行政机关的执法活动并未明确或者规定了一定限度,即属于裁量性的行政行为,则检察机关应当尊重行政机关对行政事务的首次判断及处理决定,在进行调查核实时应侧重对其是否“依法履职”进行判定,而不宜对行政行为行使的幅度、限度等进行认定。

尊重行政机关“履职不能”,明确免责事由范畴。行政机关因客观原因而履职不能时,检察机关应当秉持谦抑原则,不能一味要求行政机关必须履职,避免生硬司法、机械办案。譬如,在部分案件中,行政机关由于技术能力、执法资源的桎梏及政策性因素的影响,很难严格按照检察建议的要求履行职责。此时检察机关要尊重客观实际情况,保持谦抑态度,避免出现制发检察建议而无法遵照执行的窘局,一方面使得问题难以从根本上真正解决,另一方面严重损害了司法公信力。在实践中需综合考量环境、技术、政策等因素,践行“双赢多赢共赢”的司法理念,通过沟通协作、优势互补实现行政公益诉讼制度要义。

(作者分别为西北政法大学教授、甘肃省人民检察院兰州铁路运输分院检察官助理)