在司法实践中,对于公益诉讼而言,要坚持把诉前实现维护公益目的作为最佳司法状态。判断诉前是否实现维护公益目的主要依据的是诉前检察建议是否落地见效,公益是否得到有效维护。然而,采取怎样的手段或方法来评估、检验、预判诉前检察建议整改成效并没有明确规定,也缺乏司法实践指导。在此,通过对重庆市辖区5个基层院214件行政公益诉讼案件诉前检察建议整改回头看工作的指导和梳理,总结提炼出评估检验诉前检察建议整改成效的“六法”。

方法一:时间节点把控。即以行政机关是否在规定的时间、合理的期间全面完成整改为判断标准,检验诉前检察建议是否落地见效。司法实践中,诉前检察建议发出后通常涉及三个时间点,即法定的整改回复期、整改方案拟定的整改期和检察机关宽限期。若未在规定期限回复,直接判定未整改落实。根据最高检《检察机关行政公益诉讼案件办案指南(试行)》规定,行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内或者紧急情形下的十五日内依法履行职责,并将办理情况及时书面回复检察机关,行政机关的整改回复期限为2个月或紧急情况下的15日,如果检察机关在规定的整改回复期限内未收到整改回复,直接判断其未整改落实,需要进一步采取措施督促落实。整改方案拟定的整改期是否合理。有的行政公益诉讼案件在2个月期限内无法完全有效整改,行政机关通常会制定整改方案,明确整改期限,此时需要对整改期限是否合理,整改期内是否采取临时措施防止公益持续受损等进行评估,若整改期限明显过长或整改期限内未采取临时防治措施,则应进一步督促压缩整改期限或采取临时措施。宽限期内仍未整改完毕,则应按起诉案件办理。行政机关整改过程中,确因客观原因无法在整改期限内完成整改的,检察机关在查实后给予一定宽限期,宽限期内仍未能整改到位,则应按照行政公益诉讼起诉案件办理。

方法二:回复系统审查。即书面审查行政机关整改回复内容在内涵和外延方面是否全部覆盖检察建议书建议整改内容。检察机关收到行政机关书面整改回复后,对照检察建议书指出存在的违法行为或不作为情形,结合检察建议内容,逐一与整改回复进行对比分析,看其是否涵盖检察建议书的全部内容。标准有三:一是有无漏项。若有漏项,则整改不全面,主要表现为对检察建议书中指出的违法行为或事实查处有遗漏和落实检察建议内容有遗漏。二是是否具体。若措施不实,则整改不到位。有的行政机关回复无具体整改措施,只列举计划整改措施或者直接以自己的工作计划或相关工作方案代替整改措施,判定整改不到位。三是有无佐证。若无佐证,则整改效果待定。行政机关回复内容全面,工作措施具体详细,整改效果较好,但未附相关佐证材料或佐证材料不足以证明的,则应对整改效果进一步调查核实。

方法三:跟踪问效验证。即通过明察暗访和走访调查等方式,验证整改效果。明察,即通过直接参与行政机关整改验收或者自行前往查看现场的方式,检验整改落实效果。暗访,在明察可能不能获得真实信息时采取暗访形式,在整改回头看工作中尤为重要。走访,即走访被监督行政机关、涉案单位相关人员或涉案地周围群众、基层组织,了解整改情况、整改过程、整改后的效果。调查,即主要表现为现场勘验检查、相关设施设备试用检查和调取相关数据、资料。检察机关通过明察暗访和走访调查,基本能够得出行政机关是否积极监督相关企事业单位或个人依法整治破坏行为,检察建议内容是否得到有效贯彻落实的初步结论。

方法四:定期回访防反弹。即针对容易出现反弹的案件,通过定期回访持续督促整改落实。扬尘污染、秸秆焚烧、生活垃圾以及在消落区非法种植高秆植物等生态环境污染类行政公益诉讼案件在整改后极容易出现反弹,不宜将单次或单点整改效果认定为整改到位,需要定期进行不间断的回访,评估其举一反三治理措施。电话回访,通过电话方式向案件调查期间的证人或行政机关调查了解损害国家利益或社会公共利益的情况是否再次发生。现场回访,在案件考核周期内,对容易发生反弹的案件开展1至2次现场回访。回访发现有反弹迹象或苗头的,应当及时告知行政机关,督促其继续采取强化宣传引导、加大巡视巡查力度和压实各级责任等措施,防止出现反弹或辖区其他区域出现类似行为。

方法五:专家论证支持。即针对个案中存在的专业性问题,引入行业专家或第三方专业机构参与论证。生态环境、文化遗产保护、食品药品安全和土地、矿山复垦复绿等领域公益诉讼案件往往专业性很强,这时仅凭检察机关调查了解,难以准确评估整改效果,此时需要引入专家力量或第三方专业机构对整改方案、整改结果进行专业论证,为评估整改效果提供专业性意见建议。

方法六:公开听证评估。即邀请人大代表、政协委员、基层代表或人民监督员、律师以及相关行政机关、涉案单位或个人参加公益诉讼案件公开审查,评估整改效果。公益诉讼案件的根本出发点和落脚点是保护国家利益和社会公共利益,具有公益性质,虽与各方当事人没有直接利害关系,但实际上都休戚相关。针对疑难、复杂案件或者影响重大案件,应当通过公开听证广泛听取各方意见建议。

检察机关通过上述方法,将收集掌握的信息、资料进行汇总,结合案件实际情况,从政治效果、法律效果和社会效果综合审查评估诉前检察建议是否落地见效,切实履行好公共利益代表职责,守护好国家利益和社会公共利益,为人民群众追求美好生活提供优质的检察产品。

(作者单位:重庆市人民检察院第三分院)