编者按

2021年1月22日，《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）由第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议修订通过，自2021年7月15日起施行。此次修订最大的亮点就是贯彻党中央重大改革决策部署，推动行政处罚制度进步。新修订的《行政处罚法》，坚持问题导向，总结改革经验，进一步完善了行政处罚制度，为各级行政执法机关严格依法行政提供了充分的法律依据，也是对行政执法工作的更高要求。本刊邀请相关专家和部门领导对新修订《行政处罚法》的重点制度进行解读，以期为各地区、各部门学习和执行新修订的《行政处罚法》提供有益指引。

新修订的《行政处罚法》对行政执法的新要求

赵振华（司法部行政执法协调监督局局长）

2021年1月22日，第十三届全国人民代表大会第二十五次常务委员会会议审议通过了新修订的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》），并将于2021年7月15日起施行。新修订的《行政处罚法》在总结行政执法实践经验基础上，针对行政执法实际问题，进一步丰富和完善了行政处罚的基本制度和规则，充分体现和巩固了行政执法领域取得的重大改革成果，为严格规范行政处罚的设定，保障行政处罚的有效实施提供了基本遵循，对各级行政执法机关提出了许多新的更高要求，对于大力促进严格规范公正文明执法具有重要意义。学习好、领会好，贯彻实施好新修订的《行政处罚法》是各级行政执法机关当前和今后一段时期的重要任务，也是各级政府司法行政部门履行本级政府行政执法监督职能，指导、监督行政执法工作的一项重要职责。根据新修订的《行政处罚法》和全国人大常委会法工委的起草说明，结合行政执法与监督工作实际，谈几点初步认识。

一、全面认识行政处罚的性质和功能

原《行政处罚法》只对立法目的和立法宗旨作出规定，并未对行政处罚概念和定义作出明确规定。实践中一些行政执法机关对行政处罚的性质和作用没有全面准确理解，在思想认识、实施处罚、履行程序、适用法律、把握处罚尺度等方面出现偏差，有的往往为了处罚而处罚，有的甚至背离了行政处罚的本来目的和功能，成为一些执法机关和个别执法人员罚款牟利的手段。这次新修订的《行政处罚法》第二条明确规定：“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。”这一规定明确了行政处罚是以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的性质，结合第一条关于“保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益”的规定，可以较为全面地体现行政处罚的内涵和外延，有利于准确理解行政处罚的功能和作用。

对违法当事人以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒，一方面是旨在惩罚违法当事人，目的在于通过制裁使当事人不仅得不到违法利益，而且要利益受损或增加利益支出，为违法行为付出代价；另一方面也有预防和减少违法行为的功能，通过对违法当事人的惩戒，使当事人以后不敢违法，同时也是对潜在违法当事人的警示，从而减少违法行为的发生，减少行政管理成本，保障法律法规得到全面有效实施，切实维护经济社会秩序。在学习贯彻新修订的《行政处罚法》中，要准确理解行政处罚的性质、功能和作用，准确把握行政执法工作的定位，切实提高思想认识。在部署工作、监督指导、考核评估中既要围绕中心工作注重执法办案数量和质量，更要注重行政执法的法律效果、社会效果和政治效果，防止片面追求处罚数量和罚没收入。

二、准确把握处罚与教育相结合原则

这次修订《行政处罚法》在体现处罚与教育相结合原则方面作出许多新的规定，从行政处罚基本制度层面既保障行政执法有力度，解决重大违法行为违法成本低、惩处力度不够的问题，也同时保障行政执法有温度，实行无错不罚、小错轻罚。

（一）加大了执法力度。一是增加处罚种类。在第九条中明确增加了“限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业”的处罚种类。相比罚款，这类限制行为的处罚比较重，对生产经营活动影响较大，体现了维护经济秩序的需要。二是明确要求没收违法所得。在第二十八条第二款明确规定“当事人有违法所得，除依法应当退赔的外，应当予以没收。违法所得是指实施违法行为所取得的款项”。这是在法律上第一次明确适用处罚种类的一般原则，也就是说行政执法机关实施处罚时凡是有违法所得的，除应当退赔的外，都要没收，以体现违法不能得利的原则。同时也是第一次在法律上明确违法所得是实施违法行为所取得的款项，这也是加大了违法的成本。三是加大重点领域处罚力度。在第三十六条第一款增加规定涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，行政处罚追责期限由两年延长至五年，体现了对人民群众生命健康和金融安全的保护。上述规定是对严格执法的新要求，与原有的规定相比有很大变化，需要各级行政执法机关结合各自执法实际抓紧完善有关处罚适用规则，加大对严重违法行为的惩戒力度，坚决制止纠正侵犯人民群众权益、危害经济社会秩序、损害公共利益和国家安全的违法行为，确保行政执法要有力度。

（二）保障了执法“温度”。一是规定初违不罚、无主观过错不罚。在第三十三条第一款明确规定：“初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。”这里有三个条件，初次违法、危害后果轻微、违法行为人及时改正，缺一不可。在第三十三条第三款规定：“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。”在第三款还明确了“对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，行政机关应当对当事人进行教育”的要求。行政执法的价值绝非“为罚而罚”，而是要达到预防违法的实际效果。行政处罚具有惩戒违法行为的性质，同时也有预防和减少违法行为的功能。对严重违法进行严厉查处、严厉打击，既是对违法者的惩戒，也是对潜在违法活动的警示。大力推行“柔性执法”，对轻微违法者进行说服教育、进行劝诫，同样也能起到防止和减少严重违法行为、降低社会危害性的作用。这也是落实《行政处罚法》关于“处罚与教育相结合”原则的具体体现。根据国务院关于在全国推行多领域实施包容免罚清单模式工作的要求，下一步司法部将认真组织推动落实新修订的《行政处罚法》的这项规定，总结上海、浙江等地的好经验、好做法，以推行多领域实施包容免罚清单模式工作为契机，切实转变工作作风，提升执法服务水平，维护经济和社会秩序，优化法治化营商环境。二是进一步明确了从轻减轻处罚的规则。在第三十一条增加了“尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人、智力残疾人有违法行为的，可以从轻或者减轻行政处罚”的规定，在第三十二条增加了当事人被“诱骗实施违法行为、主动供述行政机关尚未掌握的违法行为”的从轻减轻情形，并删除了其他应当从轻减轻必须由法律法规规章规定的限制。这些规定为行政执法机关在执法实践中综合考虑违法行为的社会危害性等因素直接作出从轻减轻处罚提供了法律依据，为执法人员公正执法提供了法律保障。三是增加从旧兼从轻适用规则。在第三十七条增加“实施行政处罚，适用违法行为发生时法律、法规、规章的规定，但是作出行政处罚决定时，法律、法规、规章已被修改或者废止，且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的，适用新的规定”。这主要是基于近年来我国法律法规修改比较频繁，管理对象、管理行为、违法行为的设定、社会危害性的考量等都在变化。规定从旧兼从轻的适用规则，有利于行政机关实施有效管理，也有利于现行法律法规的有效实施。此外，这次修订《行政处罚法》在第四十二条专门增加了第二款强调“执法人员应当文明执法，尊重和保护当事人合法权益”。各级行政执法机关要认真落实《行政处罚法》的这一新要求，在实施行政检查、调查取证、采取行政强制措施以及执行处罚决定、依法实施行政强制执行活动中，切实尊重和保障当事人合法权益，坚决禁止暴力执法、野蛮执法。对于不文明的执法行为，当事人可以依据《行政处罚法》第七十五条的规定，向上级机关或司法行政部门申诉或者检举，有关机关要及时制止和纠正，依法追究责任。

三、认真执行行政处罚程序规则

行政机关应当遵守《行政处罚法》关于处罚程序的规定，除非《行政处罚法》授权单行法另有规定。本次修订程序方面的调整较多，行政机关要根据这些新要求修改配套规定，更新行政处罚文书，调整案卷评查标准和信息化系统，推进严格规范公正文明执法。贯彻落实这些新规定，需要从以下三个角度进行把握。

（一）体现程序正当的要求。一是立案规定有原则、有例外。根据新增加的第五十四条第二款的规定，立案是法定程序，除当场作出的行政处罚外，都必须立案。根据新增加的第六十条的规定，案件的办理时限为90日，但有的重大复杂案件难以在90日内办结，因此，法律、法规、规章可以另行规定办理时限。围绕立案，还有最先立案的行政机关管辖、立案依据公式、不立案监督等关联规定，实际形成了一个小的体系。二是回避不停止调查。本次修订细化了回避情形，新增加的第四十三条明确回避情形为“有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法的”，但基于效率的考虑，回避决定作出之前，不停止调查或者实施行政处罚。行政机关应据此明确回避审查程序。三是拟作出的行政处罚内容必须事先告知。根据第四十四条的规定，行政机关的告知增加了处罚内容的告知，实践中需要明确告知涉及的行政处罚的具体种类，涉及罚款的，要明确数额。与之相配套的，本次修订还进一步拓展了不因当事人陈述、申辩而给予更重处罚的规定，增加了“陈述”。四是听证程序范围扩大并明确笔录的强制力。长期以来，行政处罚的听证使用频率很低，有的地方城管综合执法局一年的听证案件量都不到十件。根据第六十三条的规定，本次修订扩大了听证范围，将“没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物、降低资质等级、责令关闭、限制从业、其他较重的行政处罚”纳入听证范围。此外，还明确听证笔录的强制拘束力，要求应当根据听证笔录作出决定，听证笔录不再是可有可无。

（二）体现信息社会的时代特点。一是非现场执法不能只方便行政机关。电子技术监控设备对于提高执法效率、缓解“人少案多”的矛盾、减少执法现场对抗等具有重要意义，但实践中也暴露出不少问题。本次修订从控制权力、保障权益的角度进行了制度设计。例如，根据第四十一条的规定，电子技术监控设备设置地点要向社会公布，记录的违法事实除了符合真实、清晰、完整、准确的要求，还要经过人工审核。同时，行政机关要确保非现场执法情况下当事人能够查询、陈述和申辩。二是电子送达的关键是“送达地址确认书”。送达难一直是困扰执法的问题，本次修订引入了司法实践中的送达地址确认书制度，根据第六十一条规定，可以采用传真、电子邮件等方式送达行政处罚决定书等法律文书。行政机关要借鉴司法实践的经验，充分运用好这项制度，切实提高监管效率。

（三）体现效率行政的要求。一是突发事件中处罚程序也要关注权益保障。为了控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害，行政机关对违反突发事件应对措施的行为，依法快速、从重处罚。一审稿曾规定“可以简化程序”，后来删除此条规定。因此，实施本条时要注意，告知、陈述、申辩等程序都不能省略。二是细化行政处罚协助制度。党的十九届五中全会对系统治理提出了明确要求。除了综合行政执法体制改革之外，本次修订在第二十六条专门增加了行政处罚协助，以体现这一要求。

四、切实加强行政处罚行为监督

实施行政处罚是行政机关履行法定职责的重要方式，也是行政执法的主要手段。行政执法的好坏直接关系到法律法规的有效实施，关乎党和政府形象。这次修订《行政处罚法》在加强监督方面也作出了一些新规定。

（一）建立评议考核制度。在第七十五条增加规定：“县级以上人民政府应当定期组织开展行政执法评议、考核，加强对行政处罚的监督检查，规范和保障行政处罚的实施。”这是在一些地方探索实践中取得不错效果的基础上增加规定的，目的是在加强处罚监督的同时通过评议检验行政执法效果，通过考核建立督促约束激励机制促进严格规范公正文明执法。

（二）禁止罚没与考核挂钩。在第七十四条第三款增加规定：“罚款、没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，不得同作出行政处罚决定的行政机关及其工作人员的考核、考评直接或者变相挂钩。”这是在原来规定罚没收入全部上缴国库的基础上，针对一些地方和部门依然将罚没收入作为考核执法政绩和年终评比的一项依据问题特别作出的强调性的规定。从法律层面严格禁止各种形式追求罚没作为奖金福利的行为，防止行政处罚功能功利化。

（三）加大责任追究力度。在第七十六条增加了对执法机关和执法人员追究法律责任的情形，将违反委托规定、未取得执法证件执法、该立案不立案列入追责范围。在第八十一条、第八十二条中将原来追究责任的一些限制性条件删除了，实际上加大了行政机关有该制止违法行为不制止、该处罚不处罚、该移送司法机关不移送等情形的追责力度。

各地方和各部门要以学习贯彻实施新修订的《行政处罚法》为契机，进一步完善执法制度，改革执法体制，健全执法机制，改进执法方式，强化执法监督，提高执法人员能力，提升执法效能，为有效维护经济发展秩序，促进社会公平正义，保护人民群众合法权益，深化“放管服”改革，优化营商环境，推进政府治理能力现代化提供良好法治环境和有力的法治保障。 

完善行政处罚制度　

推进国家治理体系和治理能力现代化

张桂龙（全国人大常委会法工委行政法室一级巡视员）

2021年1月22日，第十三届全国人大常委会第二十五次会议修订通过《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）。行政处罚是行政管理的重要手段，也是保障法律、法规有效实施的重要措施。我国现行《行政处罚法》制定于1996年，对行政处罚的设定和实施作了基本规定，此后于2009年、2017年两次作了个别条文修改。此次修订《行政处罚法》，总结实践经验，坚持问题导向，围绕行政处罚的设定和实施，完善相关制度规则，对于坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设，在法治轨道上促进国家治理体系和治理能力现代化，具有十分重要的意义。

一、落实党中央重大改革决策部署，推动行政处罚制度与时俱进

党的十八大以来，党中央全面推进依法治国，对深化行政执法体制改革提出明确要求。为了贯彻落实党中央重大改革决策部署，本次修订《行政处罚法》，一是增加综合行政执法制度，推动解决多头执法、重复执法以及执法力量分散等问题，规定国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。

二是确立行政处罚权下放乡镇街道制度，推动执法重心下移，破解长期困扰基层干部“看得见却管不着”难题，明确省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使。同时，为保证这部分行政处罚权“放得下、接得住、管得好、有监督”，也提出了相应的规范和保障要求，如定期组织评估、下放决定应当公布、承接行政处罚权的乡镇街道加强执法能力建设，以及有关地方人民政府及其部门应当加强相关工作、建立健全相关机制和制度。

三是将行政执法“三项制度”全部明确为法律制度，在完善重大执法决定法制审核制度的同时，增加行政执法公示、执法全过程记录制度。明确规定行政处罚的实施机关、立案依据、实施程序和救济渠道等信息应当公示；增加规定行政机关应当依法以文字、音像等形式，对行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等进行全过程记录，归档保存；明确法制审核范围，规定未经法制审核或者审核未通过的不得作出决定。

四是完善行政处罚和刑事司法衔接机制，推动行政处罚和刑事处罚有效对接。要求对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，司法机关应当及时将案件移送有关行政机关。针对实践中的突出问题，强调行政处罚实施机关与司法机关之间应当加强协调配合，建立健全案件移送制度，加强证据材料移交、接收衔接，完善案件处理信息通报机制。明确违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关尚未给予当事人罚款的，不再给予罚款，体现司法最终原则。

五是落实行政执法人员持证上岗和资格管理制度要求。明确规定实施行政处罚的执法人员应当具有行政执法资格；执法人员在调查或者进行检查时，应当主动出示执法证件，当事人或者有关人员有权要求执法人员出示证件；执法人员不出示执法证件的，当事人或者有关人员有权拒绝接受调查或者检查。

此外，根据新冠肺炎疫情防控实践，增加疫情防控有关行政处罚程序规定，明确发生重大传染病疫情等突发事件，为了控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害，行政机关对违反突发事件应对措施的行为，依法快速、从重处罚。

二、完善行政处罚设定制度，扩大法规规章行政处罚设定权限

发挥立法的引领和推动作用，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性，推进立法精细化，是完善中国特色社会主义法律体系的重要内容。在坚持行政处罚制度的基本原则、主要制度和基本框架的前提下，根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国立法法》的规定，本次修订《行政处罚法》，进一步完善行政处罚设定制度。

一是适当扩大行政法规、地方性法规的行政处罚设定权限，增加规定上位法对违法行为未作出行政处罚规定的，行政法规、地方性法规为实施上位法，可以补充设定行政处罚。同时，增加约束性要求，拟补充设定行政处罚的，应当通过听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关作出书面说明。行政法规、地方性法规报送备案时，说明补充设定行政处罚的情况。

二是增加规章设定行政处罚的种类，明确国务院部门规章和地方政府规章在尚未制定法律、法规的情形下，对违反行政管理秩序的行为，可以设定通报批评的行政处罚，发挥规章在有效实施行政管理中的作用。

三是增加行政处罚实施评估制度，最大限度减少不必要的行政处罚事项，明确国务院部门和自治区、直辖市人民政府及其有关部门应当定期组织评估行政处罚的实施情况和必要性，对不适当的行政处罚事项及种类、罚款数额等，及时提出修改或者废止的建议。

三、健全行政处罚适用规则，保障行政处罚权依法行使

提高行政执法水平，规范实施行政处罚，需要完备的行政处罚适用规则。为了保障行政处罚权依法行使，本次修订《行政处罚法》，一是增加行政处罚定义，为认定行政处罚提供判断标准，解决行政处罚界限不清问题。同时，根据实践经验，调整、补充列举行政处罚种类。

二是完善没收违法所得制度，明确规定违法所得除依法退赔的外，应当予以没收；针对执法实践中如何确定违法所得的问题，增加规定违法所得是指实施违法行为所取得的款项，法律、行政法规、部门规章对违法所得的计算另有规定的，从其规定。

三是延长重点领域违法行为追责期限，规定涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，行政处罚追责期限由两年延长至五年。

四是在坚持“一事不两罚”制度的同时，增加规定同一个违法行为违反多个法律规范的，按照罚款数额高的规定予以处罚。

五是增加不予处罚的情形，明确规定当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚，法律、行政法规另有规定的从其规定。确立“首违不罚”，明确规定当事人属于初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。

六是增加从旧兼从轻适用规则，规定实施行政处罚适用违法行为发生时法律、法规、规章的规定，但是作出行政处罚决定时，法律、法规、规章已被修改或者废止，且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的，适用新的规定。

七是增加行政处罚裁量基准，明确行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权。行政处罚裁量基准应当向社会公布。

四、完善行政处罚程序，推进严格规范公正文明执法

坚持严格规范公正文明执法，完善行政执法程序，是深入推进依法行政，加快法治政府建设的重要内容。本次修订《行政处罚法》，作了以下主要修改，一是加强对非现场执法的规范，要求确保电子技术监控设备符合标准、设置合理、标志明显，设置地点应当向社会公布，记录违法事实应当真实、清晰、完整、准确，经过审核才能作为证据。同时，强调行政机关应当及时告知当事人违法事实，并采取信息化手段等措施方便当事人查询、陈述和申辩。

二是完善行政处罚委托制度，从严把握，防止滥施处罚，明确委托应当采用书面形式，委托书应当载明委托的具体事项、权限、期限等内容，并向社会公布。

三是健全行政处罚事先告知制度，明确行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人的内容包括拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。

四是完善听证制度，解决听证程序使用率偏低问题。包括扩大听证范围，将降低资质等级、责令关闭、限制从业等较重的行政处罚纳入听证范围；强化听证笔录的效力，明确行政机关应当根据听证笔录作出决定。

五是增加电子送达方式，解决行政处罚文书送达难问题，规定当事人同意并签订确认书的，可以采用传真、电子邮件等方式送达行政处罚决定书等法律文书。

六是增加行政处罚协助制度，规定行政机关向有关机关提出协助请求，被请求机关依法予以协助。

五、防范行政处罚不作为，加强对行政处罚权的监督制约

建立权责统一、权威高效的依法行政体制，落实行政执法责任制，完善纠错问责机制，是建设法治政府的重要内容。为了防范行政处罚机关不作为、乱作为，克服懒政、怠政，本次修订《行政处罚法》，一是增加行政处罚案件立案制度，防止行政机关有案不立，明确立案依据等应当公示，符合行政处罚案件立案标准的应当及时立案。

二是建立行政处罚决定公开制度，明确规定具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开。公开的行政处罚决定被依法变更、撤销、确认违法或者确认无效的，行政机关应当在3日内撤回行政处罚决定信息并公开说明理由。

三是明确行政处罚期限要求，防止行政处罚案件久拖不决，规定行政机关自立案之日起90日内作出行政处罚决定，法律、法规、规章另有规定的从其规定。

四是加大追责力度，对行政机关有该制止违法行为不制止、该立案不立案、该处罚不处罚、该移送司法机关不移送等情形的，加大追责力度，扩大追责范围。

修订后的《行政处罚法》，将于2021年7月15日起施行，对于进一步保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织合法权益，以及加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守信诚信的法治政府，推进国家治理体系和治理能力现代化，必将起到积极的作用。

深入贯彻新修订的《行政处罚法》

贾文雅（河北省司法厅厅长）

此次《行政处罚法》的修订，深入贯彻落实党中央重大改革决策部署，巩固深化行政执法领域改革重要成果，完善了行政处罚的设定和程序，健全了行政处罚规则，加强了对行政机关的监督，对于适应新时代发展要求，加强法治政府建设，推进严格规范公正文明执法，保护行政相对人的合法权益，具有重要意义。

一、以立法巩固行政执法“三项制度”改革成果

党的十八届四中全会确定全面推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度改革任务后，2017年1月，国务院办公厅印发了推行行政执法“三项制度”的试点工作方案，决定在全国32个单位开展行政执法“三项制度”试点工作。在总结试点工作的基础上，2018年12月，国务院办公厅印发了全面推行行政执法“三项制度”的指导意见。2017年，河北被确定为全国唯一在省市县同时开展行政执法“三项制度”的改革试点省份。通过试点探索、全面推行，行政执法“三项制度”在全省各级行政执法机关落地生根，建立了“1+2+3+4+5”制度体系，形成了一整套较为成熟的经验做法，并在全国率先对“三项制度”分别制定省政府规章，以立法巩固改革成果。结合全省乡镇和街道综合行政执法改革，积极推进行政执法“三项制度”向乡镇街道延伸，率先在全国实现省市县乡四级全覆盖。为加强对行政执法“三项制度”落实情况的监督，除通过专项督导检查、网上巡查等方式开展监督外，河北省采取“双查双核双交叉双集中”的评查新模式，抽调各市业务骨干组成评查工作组，对包括乡镇和街道在内的综合执法案卷进行评查，实现了省市县乡四级全覆盖、综合执法领域全覆盖、省直执法单位全覆盖、重点执法部门全覆盖。2020年共评查执法案卷750卷，评选出优秀案卷100卷，对发现的问题逐一制作行政执法监督通知书予以纠正。河北省实践成果得到各方面认可，荣获第五届“中国法治政府奖”，等等。第三方评估结果显示，人民群众对行政执法的满意度从2015年的44.42%上升至2020年的78.76%。由此看出，全面推行行政执法“三项制度”对于规范行政执法行为，维护人民群众合法权益起到了十分重要的作用。

此次《行政处罚法》修改，对行政执法“三项制度”进行了规范。一是增加了公示的内容，明确行政处罚的实施机关、立案依据、实施程序和救济渠道等信息应当公示，具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开。二是增加了全过程记录，要求行政机关应当依法以文字、音像等形式，对行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等进行全过程记录，归档保存。三是细化了应当法制审核的具体情形，明确未经法制审核或者审核未通过的不得作出决定。这些规定，从国家立法层面巩固了行政执法“三项制度”改革成果。

二、以立法为乡镇街道改革提供法律遵循

为改革和完善基层管理体制，使基层各类机构、组织在服务保障群众需求上有更大作为，2019年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，将推进基层综合行政执法改革作为乡镇和街道改革的重要内容，作了全面部署。河北省委、省政府高度重视综合行政执法改革工作，王东峰书记明确要求改革“不翻烧饼、不走弯路、一步到位、见到实效”，多次深入乡镇街道调研，对改革政策落地问题进行抽查、暗访、督导，要求开展“回头看”，及时发现问题、解决问题，确保改革取得实效。许勤省长多次召开会议研究改革工作，推动河北省乡镇和街道综合行政执法地方立法工作。2020年1月，省委办公厅、省政府办公厅印发《关于深化乡镇和街道改革的实施意见》，对包括乡镇和街道综合执法改革在内的乡镇和街道改革作出部署。2020年6月，省委办公厅、省政府办公厅又专门印发《河北省推进乡镇和街道综合行政执法改革工作方案》，对这项改革作出具体安排。省司法厅印发《关于规范乡镇和街道综合行政执法有关事项的通知》，对规范乡镇和街道综合执法工作提出具体要求；制发《乡镇人民政府和街道办事处行政执法文书格式范本》，统一36种常用执法文书格式；精选执法及落实“三项制度”常见的137个问题，编写了《河北省乡镇和街道综合行政执法问答手册》；着手研究起草加强乡镇和街道行政执法规范化建设、乡镇街道综合执法车辆标识等文件。通过改革，向乡镇和街道下放行政执法事项112项，在2248个乡镇和街道组建了综合行政执法机构，平均配备执法人员12名，行政执法培训和证件发放工作已经完成，“一支队伍管执法”的目标基本实现。为进一步推进乡镇和街道综合行政执法工作，河北省同步开展了《河北省乡镇和街道综合行政执法条例》的制定工作，目前已于2021年3月31日，经河北省第十三届人民代表大会常务委员会第二十二次会议审议通过。

修订前的《行政处罚法》规定，除法律、行政法规另有规定的，行政处罚由违法行为发生地的县级以上政府具有行政处罚权的行政机关管辖。此次修订，将这一内容修改为：行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖；法律、行政法规、部门规章另有规定的，从其规定。修订后的《行政处罚法》第二十四条还规定，省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。这些规定，是落实党中央重大改革决策部署的具体举措，是立法和改革相衔接的具体体现，也为地方推行乡镇和街道综合行政执法改革扫清了法律障碍，提供了法律遵循。

三、认真抓好新《行政处罚法》的贯彻落实工作

河北省将坚持认真学习贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，认真学习宣传新修订的《行政处罚法》，加强行政执法队伍建设，不断提高行政执法人员能力和素质，积极推进严格规范公正文明执法，为新时代建设经济强省、美丽河北营造良好的法治环境。

一是多措并举，加强学习宣传培训。把开展《行政处罚法》的学习宣传培训，作为当前工作重点，充分利用“网络、微信、远程培训”三个平台，大力学习宣传《行政处罚法》，在全省各级行政执法机关迅速掀起学习热潮。邀请专家学者开展专题讲座，详细解读《行政处罚法》修订的背景、意义和内容。将修订后的《行政处罚法》作为2021年行政执法人员培训重点内容，并专门组织《行政处罚法》的测试。按照“谁执法谁普法”普法责任制的要求，推动各级行政执法机关通过举办“宣传周”、制作普法微动漫、举办有奖竞答活动、印发宣传材料等形式进行广泛宣传，既要让行政执法人员准确理解、正确适用《行政处罚法》，又要让社会公众了解《行政处罚法》，便于维护自身合法权益，监督行政执法机关执法工作。

二是夯实基础，加强配套制度建设。对现行有效的相关政府规章和文件进行“全面体检”，与新修订的《行政处罚法》相抵触的，及时修改或废止。研究完善行政执法人员资格管理制度，加强对行政执法人员的动态监管。适应河北省推进乡镇和街道改革实际，深入贯彻落实《河北省乡镇和街道综合行政执法条例》，建立完善赋权评估以及行政处罚协调配合、评议、考核等制度。对原有的行政处罚听证中较大数额罚款标准进行修改，同时对“较大数额违法所得”“较大价值非法财物”的标准进行明确。修改完善行政处罚的文书格式及案卷评查标准。

三是狠抓落实，加强行政执法监督。进一步加强监督制度建设，探索建立健全行政执法监督约谈、行政执法案卷评查、监督案件移送等配套制度，规范行政执法监督文书。创新执法监督方式，探索引入第三方监督、体验式监督、随机抽查等方式开展执法监督。注重结合党委、政府的中心工作和群众关注的热点问题，确定重点领域开展有针对性的专项监督、案卷评查等活动。积极探索建立与行政复议、行政诉讼相衔接的监督机制。加强行政执法监督基层联系点建设，探索建立完善行政执法特邀监督员制度，畅通常态化监督渠道，及时了解掌握行政执法情况，增强行政执法监督工作实效。指导基层整合运用监督力量，充实行政执法监督队伍，使人员配备同行政执法监督工作任务相适应。加强行政执法监督人员培训工作，不断提高新时代做好行政执法监督工作的能力和水平。加快部署“全国行政执法综合管理监督信息系统”建设步伐，推动行政执法监督工作信息化、标准化、规范化。

行政处罚设定权的新发展及其思考

张效羽［中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部教授］

行政处罚设定权是创设行政处罚权的权力，行政处罚设定权的归属和内容决定了哪些国家机关可以创设相应的行政处罚。学术界一般认为，行政处罚设定权属于一项立法性权力。基于中国行政法治发展历史脉络，我国有关行政处罚的设定权主要规定在《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）中，而不是《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）中。2021年颁布的《〈行政处罚法〉修订案》，对《行政处罚法》进行了较大幅度的修改。其中修改的重点之一就是行政处罚设定权。结合新《行政处罚法》其他内容，我们可以看到行政处罚设定权有如下发展，值得重视。

一、扩大了地方立法机关行政处罚设定权

扩张地方立法机关的行政处罚设定权，是本次《行政处罚法》修改的重要内容。本次地方行政处罚设定权扩张主要表现在以下两个方面：

一方面，地方立法机关有权创设行政处罚的领域扩大了。原《行政处罚法》第十一条规定：“法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。”在实践中，这条规定被解释为“已经有法律、行政法规的，地方性法规可以结合本地情况，根据法律、行政法规关于行政处罚的规定予以具体化，但是不得超越法律、行政法规关于哪些违法行为应当给予行政处罚、给予什么种类的行政处罚和行政处罚的幅度的规定”①，这意味着特定行政管理领域，如果已经有相关法律、行政法规，则在该领域地方立法机关无权创设行政处罚，只能对法律、行政法规已经创设的行政处罚进行细化规定。这条规定出台时，我国法律、行政法规体系尚不健全。但这些年我国新增法律、行政法规越来越多，特定行政管理领域没有法律、行政法规依据的已经很少，如果还严格坚持原《行政处罚法》第十一条规定，地方立法机关能够创设行政处罚的领域就很少，难以满足实际需求。为解决这个问题，新《行政处罚法》第十二条规定：“法律、行政法规对违法行为未作出行政处罚规定，地方性法规为实施法律、行政法规，可以补充设定行政处罚”。即创设了“补充设定行政处罚权”的概念。从字面理解，这也就意味着即使法律、行政法规针对特定行政管理领域已经有了立法，但该法律、行政法规没有就特定违反法律、行政法规的行为规定行政处罚，地方性法规为了执行法律、行政法规的规定也可以补充设定行政处罚。这就使得地方立法机关有权创设行政处罚权的领域扩大了。

另一方面，地方立法机关有权创设的行政处罚种类增加了。原《行政处罚法》第八条只规定了八类具体行政处罚种类，其中地方立法机关在原《行政处罚法》框架内只能通过地方性法规设定“警告；罚款；没收违法所得、没收非法财物；责令停产停业；暂扣或者吊销许可证（不含企业营业执照）；暂扣企业营业执照”这几类行政处罚。但是，新《行政处罚法》将“通报批评、降低资质等级、限制开展生产经营活动、责令关闭和限制从业”也列入行政处罚具体种类。而关于地方性法规不能设定的行政处罚种类，仍旧是限制人身自由与吊销营业执照两类。因此，新《行政处罚法》增加的行政处罚种类，地方性法规都可以设定，这就增加了地方性法规创设行政处罚的种类。

这次《行政处罚法》修订中之所以将扩张地方立法机关行政处罚立法权当成重要修订内容，是因为随着我国社会主义民主法治的发展，以及新技术条件下中央对地方监督能力的提升，立法者对地方立法机关滥用权力的忧虑逐渐减少，对地方立法机关因缺少必要立法权而阻碍影响各地因地制宜执法的忧虑逐渐增多。《行政处罚法》关于地方行政处罚事项立法权的完善，也是中央和地方关系调整完善的重要体现。

二、强化了对法规设定行政处罚权的程序制约机制

原《行政处罚法》仅规定“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚”（原《行政处罚法》第十条）、“地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚”（原《行政处罚法》第十一条），即只是对法规设定行政处罚的种类进行规定，而对法规设定行政处罚的程序仅有原则性规定，如“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”“对违法行为给予行政处罚的规定必须公布”（原《行政处罚法》第四条），没有具体程序规定。新《行政处罚法》则明确规定“拟补充设定行政处罚的，应当通过听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关作出书面说明。行政法规报送备案时，应当说明补充设定行政处罚的情况”（新《行政处罚法》第十一条）、“拟补充设定行政处罚的，应当通过听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关作出书面说明。地方性法规报送备案时，应当说明补充设定行政处罚的情况”（新《行政处罚法》第十二条），对法规设定行政处罚的程序，尤其是民主立法程序、备案审查程序作出了具体规定。考虑到2015年修订的《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）已经将地方性法规制定权放权给所有设区的市，这种限制性规定是必要的，在实施过程中更要从有利于科学立法、民主立法、依法立法的方向从严适用。

三、增加了规章对行政处罚设定的种类

新《行政处罚法》第十三条、第十四条规定：“尚未制定法律、行政法规的，国务院部门规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告、通报批评或者一定数额罚款的行政处罚”“尚未制定法律、法规的，地方政府规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告、通报批评或者一定数额罚款的行政处罚”。结合新《行政处罚法》第九条关于行政处罚具体种类的规定，可以视为规章开始有权设定“通报批评”这种行政处罚。一些学者认为，“通报批评”和之前的“警告”内容差不多，所以说这次新《行政处罚法》的修订，对规章设定行政处罚仍然奉行严格控制的原则。

四、新增了对已经设定的行政处罚权的事后评估程序

新《行政处罚法》第十五条规定“国务院部门和省、自治区、直辖市人民政府及其有关部门应当定期组织评估行政处罚的实施情况和必要性，对不适当的行政处罚事项及种类、罚款数额等，应当提出修改或者废止的建议”，新增了对已设定的行政处罚权的评估程序。

五、关于新《行政处罚法》中行政处罚设定权的几个需要进一步探讨的问题

第一，新《行政处罚法》第十五条规定的对行政处罚事项的事后评估，是否包括对法律设定的行政处罚事项的评估。

新《行政处罚法》第十五条规定“国务院部门和省、自治区、直辖市人民政府及其有关部门应当定期组织评估行政处罚的实施情况和必要性，对不适当的行政处罚事项及种类、罚款数额等，应当提出修改或者废止的建议”，其规定的后评估实施主体是国务院部门和省、自治区、直辖市人民政府及其有关部门，都是行政机关。一般来说，行政机关组织对本机关设定的行政许可必要性进行评估，理所应当。但行政机关能否组织对立法机关设定的行政许可进行评估呢？笔者认为是可以的。因为评估之后只是针对行政许可事项提出“修改或者废止的建议”，行政机关当然可以向立法机关就立法机关设定的行政许可的必要性提出“修改或者废止的建议”。既然行政机关可以提出建议，自然也有权组织评估。

第二，如何理解新《行政处罚法》创设的“补充设定权”（补充设定行政处罚权）的“补充性”？

原《行政处罚法》对法规设定行政处罚事项规定的很少，只规定了法规不得设立何种行政处罚。新《行政处罚法》对法规设定行政处罚创设了一个新概念——“补充设定权”（补充设定行政处罚权），行政法规设定行政处罚，必须是执行法律，必须符合所执行法律的基本原则，不能违背所执行法律的规则。不仅如此，如果所执行的法律对类似违法行为设定的行政处罚较轻，行政法规在执行法律时，所补充设定的行政处罚权也不能畸重（比如上位法对其他违法行为设定的罚款金额普遍在一万元以下，补充性规定不宜新增百万元级别的罚款设定），这就是补充性。地方性法规为了执行法律、行政法规而设定行政处罚权也是同理。“补充性”的限制，对地方性法规设定权更重要。因为2015年《立法法》修订之后，地方性法规立法主体骤然增加，立法层级显著下移，在这种情况下，就要特别注意地方性法规设定行政处罚事项相对于法律、行政法规而言应该是“补充性的”，不能喧宾夺主。

第三，对地方性法规设定权的放权，是否意味着对行政法规设定权的放权？

新《行政处罚法》创设的行政处罚补充设定权，不仅仅适用于地方性法规，也适用于行政法规。新《行政处罚法》第十一条规定：“法律对违法行为未作出行政处罚规定，行政法规为实施法律，可以补充设定行政处罚”。这条规定和针对地方性法规的补充设定权规定是一样的，从字面含义出发，其所隐含的对行政法规的放权精神也应当是一致的。但我们也要看到，行政法规和地方性法规虽然都称“法规”，但性质完全不同。笔者认为，随着我国社会主义法治体系的逐渐完善，行政立法与立法机关立法之间的关系要更突出行政服从立法的基本原则。因此，对行政法规补充设定权的解释，其方向应当与地方性法规补充设定权的解释有所不同，即应当更突出行政法规补充设定权中的“补充性”。

第四，新《行政处罚法》没有对部门规章和地方政府规章规定行政处罚补充设定权，是否意味着其自主空间和原《行政处罚法》相关规定的框架基本一致？

根据新《行政处罚法》，部门规章和地方政府规章除了可以新设“通报批评”这一行政处罚新种类外，并未扩张其设定权的自主空间。在法律、法规针对特定领域已有立法的前提下，部门规章和地方政府规章仍旧以对法律、法规的具体规定权为主。只有在特定领域没有法律、法规的规定时，部门规章和地方政府规章有权新设“警告”“通报批评”和“一定数额罚款”。可见，新《行政处罚法》对地方的扩权，主要是对地方立法机关的扩权，而不是对规章制定部门的扩权。

①乔晓阳：《如何把握 〈行政处罚法〉有关规定与地方立法权限的关系——在第二十三次全国地方立法工作座谈会上的讲话》，《地方立法研究》，2017年第6期。

明确主观归责原则.提升行政处罚的法治维度

成协中（中国政法大学法学院教授）

责任主义是现代国家实施制裁性行为的基本原理，对于刑事制裁和行政处罚同样适用。1996年《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）确立了有限的责任主义，但法律规定的模糊性引发了理论和实践中的诸多争议。2021年《行政处罚法》修改的一大亮点在于明确了行政处罚的主观归责原则，实现了行政处罚的责任主义。这一修改对于提升行政处罚的法治水平，实现宪法上的人权保障目标具有重要的制度意义。

一、1996年《行政处罚法》关于主观过错要求的模糊性

1996年《行政处罚法》对于行政机关作出行政处罚是否要求违法行为人具有主观过错，并未作出明确规定。该法第三条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。整部法律对于应受行政处罚行为人的主观过错状态（“故意”或者“过失”）并未明确提及。第二十七条第二款规定了“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”，但也并未提到没有故意或者过失的行为免于处罚。

对于作出行政处罚是否要求行为人具有主观上的过错，在学理上存在三种不同的观点。第一种观点是客观归责论，即为提高行政效率起见，对于行政违法行为没有必要区分故意和过失，行政处罚不以主观过错作为前提。前述法律条文都未明确要求行政处罚的作出以行为人具有主观过错为前提。这种观点在实践中受到普遍推崇。第二种观点为过错推定论，即行为人具有遵守行政法规范的义务，行为人违反行政法规范就推定当事人具有主观上的过错，应当接受行政处罚，除非其有明确的证据表明自己确无主观过错，不应受行政处罚。这种观点受到众多学者的支持。江必新明确主张，主观过错是应受行政处罚行为的构成要件之一，其理由为以下四个方面：第一，任何公正合理的制裁都须以被制裁的行为具有可谴责性为基础，否则就很难与专横和暴政相区别；第二，不以过错作为应受行政处罚行为的构成要件，势必导致结果责任，而结果责任不能实现行政处罚教育和预防违法行为发生的目的；第三，行为人的主观因素并非一定包含在行为的违法性之中，因而，如果不想惩罚无辜者，就应当将过错作为构成要件之一；第四，法律法规中没有规定“故意”或“明知”，并不意味着不需要以过失为要件，从法律责任的表达习惯来看，通常只对“故意”要件作特别规定，而对“过失”要件不作明确规定，因为法律责任的基础下限就是过失，无过失责任是必须明确规定的例外情形。第三种观点为主观归责论，即行政处罚与民事责任、刑事责任同理，必须以行为人具有主观过错为前提，无主观过错不受行政处罚。《行政处罚法》关于法律责任能力和过罚相当原则的规定包含了责任主义的要素。

由于《行政处罚法》的文本未明显体现主观过错的要求，与《中华人民共和国刑法》明确体现责任主义的规定存在显著差异，对于行政处罚是否贯彻责任主义原则，应受行政处罚行为是否以故意或者过失为前提，我国的理论和实务界存在较大分歧。立法规定的模糊性和理论分歧的存在，造成具体行政执法的无所适从。基于执法便利的考量，实践中执法人员通常并不认真考量违法行为人的主观立场，特别是在交通执法、证券执法中的一些类型案件中，简单适用结果责任，引发了诸多争议。在本次《行政处罚法》修改之际，关于责任主义的问题，成为学术讨论的一大热点，这为责任主义在行政处罚法中的确立提供了坚实的理论基础。

二、明确主观归责原则的主要理据

新修改的《行政处罚法》在行政处罚归责原则问题上回应了学术界的呼声和社会实践的需要，明确了主观过错的归责原则。最直接的体现是第三十三条第二款：当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。确立主观归责原则的主要理据有如下几个方面：

首先，确立主观归责原则是落实宪法上人的尊严条款与人权保障原则的必然要求。责任主义首先在刑事制裁中得到确立。基于责任主义的极度重要性，德国联邦宪法法院把责任原则视为超越于刑法基本原则之上的宪法原理：“对刑法上的不法行为的刑罚以及对其他不法行为的类似刑罚的制裁等一切刑罚均以存在责任为前提的原则，具有宪法的价值。”刑法中责任主义的根基在于尊重个人作为道德主体和法律主体的地位，在于尊重个人的意志自决，基于这一原理在现代世界中的基础性地位，它在行政法领域也没有任何理由例外。在我国，行政处罚在性质和功能上与刑罚有极大的相似性，只是制裁程度和形式存在一定差异。在我国，实行责任主义的宪法基础在于我国《宪法》第三十八条规定的“公民的人格尊严”。责任主义“产生于人的本性、人的伦理性人格属性。人以自我实现和自我完成为目标，在自己行为的目的上自由决定，也对其自己的决定负有责任”。公民享有人格尊严，国家应当承认并尊重人的主体性，还应当通过制度和程序维护人的主体性。

其次，确立主观归责原则是实现行政处罚的一般预防功能的内在要求。行政处罚与其他法律责任机制相比，一个显著特点是其一般预防功能。其在规范上的体现在于《行政处罚法》第六条的“处罚与教育相结合”原则。要实现一般预防的功能，必须确保行政处罚针对的是存在违反行政法规范的可责性。即行为人在通过自由意志有能力控制的前提下，因主观存在过错，从事了违反行政法规范的行为，只有对这样的行为进行谴责，才能够一方面使得规范更加明朗化，另一方面促使公众在内心中形成遵循规范的动机。

再次，确立主观归责原则是实现法律责任体系化的现实需要。民事责任、行政责任、刑事责任共同构成了法律责任的主要部分。作为一种法律责任形式，行政处罚与其他法律责任形式一样，都致力于通过对违法者施以一定的惩戒来制裁违法者和恢复社会秩序。只是不同的法律责任实现立法目的的形式和内容有所不同。随着法律责任的基础从传统的心理责任向规范责任、社会责任的转变，不同法律责任在构成要件上的差异日渐缩小，在责任形式和责任内容上的差异更加突出。通过明确行政处罚的主观归责原则，有助于实现法律责任构成要件的统一，实现法律责任的内在统一和衔接。

最后，确立主观归责原则也符合比较法的普遍趋势。从主要法治发达国家或地区的经验来看，将行政违法行为从刑事制裁中独立出来并对行政处罚予以专门立法的国家，如奥地利、德国、我国台湾地区，都奉行主观归责原则。尽管不同国家和地区对于行为人主观过错的内容和证明责任有不同规定，但要求行为人具有主观上的可责性是一项普遍的要求。

三、《行政处罚法》规定的责任主义的不完整性

此次《行政处罚法》第三十三条第二款尽管明确了行政处罚主观归责原则，但与不少学者期待的完全的责任主义，还存在一定的距离。其既未明确应受行政处罚行为人应当存在主观上的故意的一般要求，也未明确行政机关作为制裁机关的证明责任。前款规定实际上是通过举证责任倒置的方式，明确了行政处罚的过错推定原则。依据前款规定，在一般情形下，只要行为人存在违反行政法义务的行为，就推定行为人存在主观过错；除非行为人能够提供证据证明自己确无过错。因此，证明行为人是否存在主观过错的法定义务，并非作出行政处罚的行政机关，而是违反行政法义务的个人。从举证责任的一般原理来说，每一方当事人均必须主张和证明对自己有利的规范的条件。行政处罚作为典型的国家制裁行为，应由行政机关对当事人是否存在主观过错承担举证责任。实行过错推定原则，其实质是举证责任倒置，由当事人自己来承担没有主观过错的举证责任，这违反无责任推定或合法推定的原则。更多考虑到行政执法的便利和效率，本次修法规定了主观过错举证责任倒置，并未体现完整的责任主义。这一不足有待通过特别立法在不同行业管理中予以弥补，以实现行政执法效率与个体权利保障的更好平衡。

本文原载《中国司法》2021年第4期