□在行政公益诉讼法治实践中,公益诉讼的制度优势越来越明显,同时行政公益诉讼在法治国家建设中也有着不可低估的作用。一定意义上讲,它弥补了我国法治建设和制度构型中的某些短板,通过公益诉讼对这些短板作了必要的矫正和补足。

　　□行政公益诉讼通过较为合理的制度设计将行政不作为置于法治机制之下,通过行政公益诉讼这样的制度使行政不作为已经不是公法中的真空问题,不是公法中的法外之地,这是公益诉讼对法治短板补足中最为重要的方面。

　　行政公益诉讼制度在行政诉讼法中的确立具有非常重要的法治价值,它重新确立了检察权与行政权的关系,确立了司法权与行政权的关系等。在行政公益诉讼法治实践中,公益诉讼的制度优势越来越明显,同时行政公益诉讼在法治国家建设中也有着不可低估的作用。一定意义上讲,它弥补了我国法治建设和制度构型中的某些短板,通过公益诉讼对这些短板作了必要的矫正和补足。

　　行政公益诉讼对行政不作为矫正的补足

　　行政不作为,就是指行政主体在履行行政职能和行政执法中疏于对行政事务的管理,疏于对行政秩序的维护,甚至疏于对违法行为的矫正等。应当说,我国在对违法行政行为和滥用职权行为的法治矫正和责任追究中有一系列制度,有一系列法治保障手段。但是,对行政不作为的矫正则存在一定短板,这便导致了在行政法治实践中有的行政主体得过且过,在职能履行中尤其是在行政相对人权利的保护中常常睁一只眼闭一只眼。由于对行政不作为还没有一套严格的法律矫正制度,在我国行政程序法尚未制定的情形下,这个缺失尚难以有效弥补。

　　行政公益诉讼赋予检察机关对行政行为的监督,包括对行政行为的事前监督、对行政职能与行政过程关系的监督等,这便在一定程度和范围内将行政主体的不作为纳入监督范围。事实上,近年来诸多行政公益诉讼案件针对的就是行政主体的不作为,尤其在环境公益诉讼中此类案件所占的比重更大。因此,可以肯定地讲,行政公益诉讼有效补足了对行政不作为的矫正,对行政主体不作为的监督成为行政公益诉讼中特定的案件形态。深而论之,行政公益诉讼通过较为合理的制度设计将行政不作为置于法治机制之下,通过行政公益诉讼这样的制度使行政不作为已经不是公法中的真空问题,不是公法中的法外之地,这是公益诉讼对法治短板补足中最为重要的方面。

　　行政公益诉讼对社会新问题司法介入的补足

　　进入新时代,我国的社会主要矛盾发生了变化,已经超越了传统上人民的物质文化需要与落后的社会生产之间的矛盾而表现为人民群众日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。新的社会主要矛盾是会以一定的客观形式表现出来的,新的社会主要矛盾产生的根源之一也表现为管理和治理中所存在的不平衡与不充分。进一步讲,面对这样的不平衡和不充分,随着社会公众认知和需求的大幅提升,在复杂的社会主要矛盾中会涌现出一系列新的社会问题,而且这些新问题的社会关注度也极高。

　　行政公益诉讼相当一部分就是针对在解决新问题中行政主体履职不够或者不充分的情形,如生态环境和资源保护、食品药品安全监管、国有资产保护等领域的职能履行方面存在的问题。行政主体最近还产生一些新的职能范畴,如教育资源分配的职能范畴,公共卫生事件应对的职能范畴等,行政系统的这些职能社会关注度极高,诸多热点社会问题都存在于这些范畴之中。疫情期间社会公众所关注的行政主体采取的防疫措施,所关注的行政主体对公众权利的限缩等都是热点问题。而在环境资源保护中,一些企业只追求经济效益而忽视环境影响也常常引起普遍的社会关注。

　　行政公益诉讼制度构建之前,社会热点问题通常是由行政主体介入的,公众所关注的是行政权应对这些问题的态度,应对这些问题的方式和方法等。而公益诉讼制度建立以后,这些新的社会问题已经不仅仅是行政权范畴的问题,通过公益诉讼使这些社会关注度提升,一些逾越法律红线的问题便自然而然地成为司法问题。这是我国司法制度的一个巨大进步,首先检察机关可以介入到这些社会新问题之中,其次法院也可以通过在行政公益诉讼中行使审判权介入到这些新问题的解决之中。这样的变化使社会新问题的处理进入了一种双轨制,就是由原来的行政单一处置变成了现在的行政与司法共同处置的新的格局。更为重要的是,新的社会问题走司法处置的轨道是一国法治质量的佐证,是一国法治体系应对社会问题有效化的佐证,因为司法权被认为是解决社会问题的最后一道防线,而行政公益诉讼非常好地补足了司法介入社会新问题这一短板。

　　行政公益诉讼对司法审查周延化的补足

　　一般来讲,司法审查仅指司法对行政行为的审查,也即狭义的司法审查,而且其也是在不断发展和完善之中。修改前的行政诉讼法在狭义司法审查中也作了非常多的条件限制,如司法机关还不可以对抽象行政行为进行审查。而2014年行政诉讼法修改时拓宽了司法机关对行政行为审查的范围。但要说的是,长期以来我国的司法审查往往仅以法院对行政行为的审查为内涵。笔者认为,这样的司法审查是不够周延的,其制度构型是不够完善的。

　　行政公益诉讼制度建立以后,检察机关在履行职责中如果发现行政主体的行政行为有违法的情形,有不作为的情形,行政主体的行政行为的不当行使导致国家利益或者社会公共利益遭到侵害,检察机关便可以向行政机关提出检察建议,通过检察建议督促行政主体履行法定职责。若行政主体没有依检察建议履行法定职责,检察机关便有权向法院提起诉讼。这实质上使检察机关在行政行为面前有了非常大的主动性,第一个主动性就是有权建议行政主体纠正自己的违法行为,有权建议行政主体履行行政管理职能;第二个主动性便是将行政主体告上法庭。检察机关的这两种行为都是司法行为,这就改变了我国传统司法审查中仅由法院唱独角戏的状况。当下司法对行政行为的审查则由法院和检察机关唱同台戏,这非常大地拓展了司法审查的概念。

　　基于此,行政公益诉讼是对我国司法审查概念在新的历史时代下的新阐释,新的司法审查概念在我国宪法语境下,在我国法治体系的语境下越来越周延。一定意义上讲,司法审查概念的周延化提升了我国的法治文明,也是我国多年来司法改革所积累的经验,所取得的成果。这个短板的补足必然在我国法治建设的历史上有非常高的地位。

　　行政公益诉讼对法治建设连接机制的补足

　　全面推进依法治国,必须坚持法治国家、法治政府和法治社会一体建设。所谓法治国家就是指依法治国建设中的诸方面和诸环节,它是我国依法治国建设的最高境界或者最理想境界。而法治社会则是指通过法律调控社会系统和社会机制,我国关于法治社会建设已经有了系统规定,并且使每一个方面都有实实在在的内容,实实在在的规范体系和实实在在的具体要求。法治社会是依法治国中的基础,很难想象没有法治社会作为基础会实现真正意义上的法治国家。而法治政府则是依法治国中承上启下的因素,所谓启下就是通过法治政府建设引领法治社会建设。事实上,我国在法治社会建设的规划中对法治政府所发挥的作用和功能作了非常好的规定和表述,赋予行政系统在法治政府建设中一系列的职责和义务;所谓承上就是通过法治政府的建设使法治国家的建设能够落到实处。这三个方面是一个三位一体的关系,它们分属于三个不同的范畴,三个不同的环节,但它们是一个整体并且共同存在于依法治国之中,三者之间只有通过一定的机制予以连接才能够有所贯通,才能够互相补充和互相支持。

　　当然将三者连接起来的机制可以有很多方面,如通过强化宪法的引领,通过强化法治的实施,通过强化全民守法等都可以很好地处理三者之间的关系,而行政公益诉讼则是连接三者的无法复制和无法替代的制度。行政公益诉讼的制度设计中以社会问题为基点,如生态环境保护、国有资产保护、食品药品安全等领域出现的新问题,这些都是法治社会范畴的内容。行政公益诉讼的对象是行政主体,检察机关通过对行政主体行使检察建议权,通过行使起诉权将行政主体置于法治监督和司法审查的对象和视野之下,这体现了法治政府建设的内容。而检察机关和法院通过共同行使国家司法权则充分体现了法治国家建设的内涵。行政公益诉讼制度的微妙性就体现在这里,它是一种非常好的机制,将法治国家、法治政府和法治社会通过技术手段联系在一起,使法治建设中的三个范畴没有割裂,没有自说自话。在我国新时代的法治体系建设中,这种带有强烈技术色彩的法治机制恰恰体现了我国新时代法治建设精神。

　　(作者为上海政法学院教授)