实质性化解行政争议是维护宪法有效实施的必然,是弥补行政诉讼制度缺陷的需要,也是推动依法治国发展目标实现的保障。在办理行政裁判结果监督案件中,对于符合监督条件的案件和不符合监督条件的案件,有不同的解决方式。笔者拟对此进行分析。

对于符合监督条件的案件,要把实质性化解行政争议作为监督的内在要求。对于能够通过抗诉或再审检察建议的方式直接化解行政争议、实现申请人诉求的,要坚决依法监督。如山西省检察院抗诉的工伤保险待遇纠纷行政诉讼监督案,检察机关审查后认为行政机关核减了申请人王某从第三人肇事司机处获得28万元民事赔偿金的做法,属于适用法律不当,遂提出抗诉,法院再审撤销了行政机关对王某的工伤待遇审核,并责令其重新作出审核,维护了王某的合法权益。

针对法院裁判以及行政行为存在错误的情况,检察机关在依法提出抗诉或再审检察建议的同时,能够就实质性诉求一揽子解决的,应发挥主动性,促进争议实质性化解,避免一抗了之。如江苏黄某与甲市某区人社局、某建设公司工伤认定纠纷监督一案,黄某在乘车去乙市途中发生交通事故,其向甲市某区人社局申请工伤认定,区人社局作出不予认定工伤决定书。黄某在起诉未获支持后申请监督,检察机关通过调查核实发现新证据能够证明黄某符合工伤认定条件,遂依法提出抗诉,监督法院纠正了错误的行政判决。同时,因黄某丧失工作能力,看病又花费了大量积蓄,生活陷入困顿,为了促使黄某的实际困难尽快得到解决,检察机关又促成区人社局对黄某医疗费按医保要求予以核报,用人单位根据相关规定给予黄某经济补偿45万元,维护了劳动者的合法权益。

针对案件虽符合抗诉标准但不具备抗诉必要性的情况,检察机关可以通过释法说理,或协助当事人通过其他救济途径实现合法权益等方式,促使当事人主动撤回监督申请。比如某公司与原国家工商行政管理总局商标评审委员会商标申请驳回复审行政纠纷申请监督案,法院判决后出现新的事实,符合再审条件,但因该公司最终诉求未获得商标核准注册,且其权益可通过重新申请商标得到救济,为减少讼累,经检察机关深入开展释法说理等工作,申请人主动撤回了监督申请。

对不符合监督条件的案件,要通过强化沟通、另案抗诉、司法救助、和解促调等方式,就不同情形寻求个性化解决路径。一是没有进入实体审理的案件。这里又分为两种情况,第一种是确实不属于行政诉讼受案范围或不符合起诉条件,且进入实体审理亦对当事人无任何实际意义,只会导致程序空转的案件。比如行政机关根本不存在违法行为或者根本不属于行政机关管理职责的案件。要实事求是、斩钉截铁地告知申请人不予支持的理由,从司法程序、事实认定、法律适用等方面全面释法说理,不能闪烁其词,回避矛盾,最后让当事人产生起诉符合法律规定,检察机关不作为的误解。第二种是虽然不符合起诉条件,但申请人确实有合理合法诉求的案件,比如只是因为超过了起诉期限法院裁定驳回起诉的。这类案件需加强调查核实工作,主动与涉案行政机关接触,进行矛盾化解的可行性分析,为行政机关与相对人之间搭建沟通和调解的桥梁。还可以通过大调解机制或司法求助等方式,尽可能帮助申请人寻找其他解决路径。

二是进入实体审理的案件。这里分为三种情况,第一种是核心争议并不是由本案行政行为引起,而是其他行政行为的“连锁反应”,比如大量信息公开类案件,当事人以收集其他行政行为违法性证据为目的而进行的诉讼。这类案件在合法性审查的基础上,应重点关注案件背后的实质性利益纠纷是否有化解的必要性和可行性,对于引发实际纠纷的行政行为确实损害了申请人权益,且已被另案起诉的,应加强与法院沟通,建立信息共享平台,一旦法院作出不利于行政相对人的裁判时,可及时与其相对应的检察机关形成合力,通过另案抗诉或其他手段化解纠纷。第二种是涉及民生类等人民群众关注度高,但因政策原因导致合理诉求无法解决的案件。一方面应进一步完善行政诉讼监督司法救助机制,结合实际,对于司法救助范围、救助对象、救助金额等标准予以改进和明确,确保把好机制用起来。另一方面,对于涉案规范性文件,如果确实已严重滞后于国情社情,无法与大多数人民群众的根本利益相适应,应及时向制定机关提出检察建议,推动社会治理水平提升。第三种是法院判决并无不当,但行政行为确实存在不合理之处,影响了申请人实体权益的,则力争与行政机关协调沟通,促进和解结案,避免官了民不了的情况发生。必要时要充分发挥检察一体化优势,通过上级院及涉案行政机关的上级机关参与指导解决问题。

笔者认为,做好实质性化解行政争议工作,对于检察机关和检察人员也提出了更高的要求。

首先是在心态上应做好敢于担当、能打硬仗的准备。行政争议实质性化解难度较大,要更多地关注案件背后的利益诉求、进一步强化调查核实、加强与行政机关的沟通协调等,这对于行政检察人员是一个新挑战。行政检察人员必须走出以前的“舒适区”,及时转变思维,调整工作状态,让思想意识和能力水平都与新时代行政检察同频共振,在矛盾化解中真正担负起促进国家治理体系和治理能力现代化总目标实现的特殊职责。

二是在办案中要努力提升调查核实和做群众工作的能力。要改变以往以书面审查为主的单一模式,增强主动性,做好当面接待、前往实地勘查、与相关单位座谈、走访申请人住处等工作,在疫情防控常态化的情况下,通过电话、视频、微信联系等多种途径,通过“线下”与“线上”、“面对面”与“屏对屏”、“走出去”与“请进来”等多种方式,畅通沟通对话渠道,强化精细化审查。

三是在权力运行上要把握好职责边界并加强立法保证。一方面,要把握好检察监督职能的边界,在维护行政相对人权益的同时,也要依法尊重行政权的独立运行,化解争议应当遵循自愿、合法的原则,不能替代行政机关行使裁量权或替代法院行使审判权,超出行政检察监督法定职责范围。另一方面,应以《人民检察院行政诉讼监督规则(试行)》的修订为契机,进一步完善相关立法工作,确保行政争议实质性化解在法治轨道上运行。

(作者单位:北京市人民检察院第一分院)