王雷

民法典明确居民委员会是特别法人,这对《城市居民委员会组织法》的修改会产生何种体系影响?本文将予以系统论证。

第一,民法总则将基层群众性自治组织法人规定为特别法人,基层群众性自治组织法人包括居民委员会和村民委员会。特别法人与营利法人、非营利法人在功能、设立、终止上不同。这是我国法律第一次赋予居民委员会以法人资格。民法典总则编延续了民法总则对特别法人的规定。2017年11月3日,北京市东城区东华门街道韶九社区居委会取得《基层群众性自治组织特别法人统一社会信用代码证书》,成为全国第一个拥有特别法人“身份证”的居委会。民法总则颁行之前,居民委员会参与民事活动时只能作为非法人组织(其他组织),由于法律没有明确居委会的法人主体地位,无法为居委会赋予统一社会信用代码,没有独立账号,对外签合同时也处处受阻,制约了居委会社会、经济等民事活动的正常开展。民法总则颁行之后,居民委员会有了特别法人资格,也就相应拥有了独立开展民事活动、开立银行账号、签订合同、申请贷款等权利,居民委员会在民事诉讼中可以独立作为原告和被告。

民法典中“居民委员会”一词出现12次,居民委员会在监护、业主的建筑物区分所有权、遗产的处理等方面承担比较多的私法角色功能。《城市居民委员会组织法》共23个条文,体量偏小,内容偏公共事务管理,居民委员会“从事为履行职能所需要的民事活动”相应规则付之阙如。建议对《城市居民委员会组织法》做大修,并对居民委员会参与民事活动的特殊规则作专章规定。

第二,居民委员会作为特别法人,具备独立法人资格,类似于公司,可以适用民法典总则编第三章第一节的规定。居民会议是居民委员会的议事机制,居民会议依照法律规定的议事方式和表决程序作出决议行为,管理公共事务或者对从事民事活动作出决策。居民委员会的组成人员集体是居民委员会的执行机构。居民委员会的工作经费由不设区的市、市辖区的人民政府或者上级人民政府拨付,此外,经居民会议决议,居民委员会可以从事为履行职能所需要的民事活动,相应民事活动中可能会产生经济收入或者捐赠收益,这些都构成居民委员会的法人财产,应当存入居民委员会的独立银行账户中,可以用于对外独立承担民事责任。居民委员会不是非法人组织,当居民委员会财产不足以清偿债务时,居民委员会成员原则上不会被追究承担无限责任。居民委员会的办公用房,由当地人民政府统筹解决,独立产权的办公用房可以登记在居民委员会名下。居民委员会的财产不能与居民委员会成员的个人财产混淆,否则可能基于人格否认制度追究居民委员会成员的民事责任。

需要注意的是,2017年《中共中央 国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》要求:“探索在社区居民委员会下设环境和物业管理委员会,督促业主委员会和物业服务企业履行职责……探索符合条件的社区居民委员会成员通过法定程序兼任业主委员会成员。探索在无物业管理的老旧小区依托社区居民委员会实行自治管理。”环境和物业管理委员会承担的不仅仅是传统的公共管理职能,更具有公私交融特点,在无物业管理的老旧小区,一定程度上它还可以在业主自治的基础上代行物业管理的职能,体现出小区治理过程中的多方共治思维,形成业主自治、多方参与、协商共建、共同参与的治理架构。2020年5月1日起施行的《北京市物业管理条例》甚至专设一节规定“物业管理委员会”,第五十四条第二款进一步规定:“物业管理委员会主任由居民委员会、村民委员会代表担任,副主任由居民委员会、村民委员会指定一名业主代表担任。”笔者多次参与《北京市物业管理条例》的立法咨询、专家论证,该条例中的物业管理委员会制度是小区治理的创新举措,凸显其物业管理功能,对居民委员会参与小区治理作了新探索。《城市居民委员会组织法》修改时应该对环境和物业管理委员会参与民事活动作出规定。

第三,《城市居民委员会组织法》目前作为基层群众性自治组织法属性,局限于公共管理职能。未来修改的过程中应该照应民法典第一百零一条第一款,专章系统规定“居民委员会参与民事活动的特殊规则”,将《城市居民委员会组织法》中长期缺失的“私法”品格侧面展现出来。“居民委员会参与民事活动的特殊规则”包括法人资格的取得、功能职责、法人治理、居民公约的地位、决议机制、财产或经费来源、安全保障义务范围、民事责任承担、法人终止等。建议该章把居民委员会特别法人的特殊性专章体现出来,把民法典总则编第三章第一节“一般规定”在居民委员会法人上适用的变通调适等特殊规则体现出来。在具体规则设计上,存在如下需要着重考虑的难点问题:

1.居民委员会功能职责范围中何为“从事为履行职能所需要的民事活动”?鉴于居民委员会的公共管理职能,民法典第一百零一条第一款最后一句“可以从事为履行职能所需要的民事活动”应该具有公益性或者其他非营利性特点,不能包括营利性活动。例如,居民委员会不宜为他人债务担当保证人等担保人。民法典第六百八十三条规定:“机关法人不得为保证人,但是经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。”“以公益为目的的非营利法人、非法人组织不得为保证人。”该条未明确机关法人之外的其他特别法人如居民委员会能否担当保证人的问题。居民委员会特别法人参照适用民法典非营利法人规则,《城市居民委员会组织法》应当禁止居民委员会为他人债务担当保证人或者其他担保人。

2.居民委员会的决议机制如何确定?如何区分居民会议和居民代表会议的决议事项范围、决议机制衔接?2019年《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出:“社会治理是国家治理的重要方面。必须加强和创新社会治理,完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系,建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体,确保人民安居乐业、社会安定有序,建设更高水平的平安中国。”居民委员会参与社区治理过程中,特别是组织召集居民会议和居民代表会议过程中,可以充分因应网络时代特点,在基层民主实践中充分发挥网络科技支撑作用,丰富民主形式,拓宽民主渠道,依法实行民主协商、民主决策、民主管理,《城市居民委员会组织法》修改时可以进行探索。

3.如何加强居民公约的治理功能?2017年《中共中央 国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》要求:“充分发挥自治章程、村规民约、居民公约在城乡社区治理中的积极作用,弘扬公序良俗,促进法治、德治、自治有机融合。”居民公约具有综合性特点,涉及公共管理事项,《城市居民委员会组织法》修改时可以尝试研究回答如何确定居民公约的事项范围、如何衔接居民公约与小区业主的管理规约。