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刍议信访条例第四十七条规定中的训诫
发布时间:2017-11-08 16:08 星期三
来源:法制日报——法制网

□ 张一凡

训诫见于信访条例第六章即“法律责任”一章。该条例第四十七条规定:“违反本条例第十八条、第二十条规定的,有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育,经劝阻、批评和教育无效的,由公安机关予以警告、训诫或者制止;违反集会游行示威的法律、行政法规,或者构成违反治安管理行为的,由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”对于训诫的性质特别是究竟属不属于行政处罚,理论和实践中争议很大。

从立法目的看,信访条例中的“训诫”是一种具有执行内容的具体行政行为,具有单方强制性、内容否定性和效力上的可执行性。

信访接待部门并非强力部门,缺乏强制手段。为引导信访人员正确行使权利,保障信访秩序,在制度上必须要有行之有效的手段保障,这是信访条例第四十七条的立法目的。在“经劝阻、批评和教育无效的”情况下,公安机关介入,予以“警告、训诫或者制止”,目的是强制纠正信访人员在信访过程中的错误行为。

主张训诫属于行政处罚者片面强调其制裁性,认为信访条例中的“训诫”与“警告”并列规定于“法律责任”一章,而警告属于法定行政处罚的种类,训诫与警告应当一同视为申诫罚,差别只有程度强弱而已。既然属于行政处罚,基于“一事不再罚”的原理,公安机关就不能对已经训诫处理的信访人员就同一违法行为再次适用行政处罚。

主张训诫并非行政处罚者认为,行政处罚法并未规定训诫这种行政处罚方式,而且训诫并没有影响被训诫人的权利义务。既然训诫不属于行政处罚,也就根本不适用“一事不再罚”原则。我国行政处罚法第八条规定了从警告到行政拘留凡六种行政处罚,的确没有规定训诫,但是该条第七项规定行政处罚的种类还包括“法律、行政法规规定的其他行政处罚”。根据立法和行政处罚法,信访条例这样的行政法规,可以另行创设限制人身自由以外的行政处罚新种类。显然,因为我国行政处罚法没有规定训诫这种行政处罚方式,就否认训诫属于行政处罚的论证逻辑是不严密的。认为训诫不影响被训诫人的权利义务,则既不符合设定训诫的立法目的,更不符合基本的行政行为理论,也不符合被训诫人的实际感受。训诫和该条款中的警告、制止一样,具有单方强制性、内容否定性和效力上的可执行性,往往对被训诫人的权利义务产生很大的影响。

信访条例中的训诫,以及和它并列的警告、制止,本质上是一种(准诉讼)程序强制措施,而非行政处罚。

在我国现行有效的法律和行政法规中,训诫在程序法和实体法中分别作为诉讼强制手段和非刑罚处理方法。对比可知,信访条例中的训诫更接近诉讼法中的训诫,而非实体法中的训诫,本质上是一种程序强制措施,而非行政处罚。诉讼法中的强制措施,针对的是不甚严重的违法行为,经过强制措施的纠正、排除,仍然可以将诉讼程序进行下去。诉讼强制措施也具有强制性、制裁性和可执行性,但不是依据实体法事后追究责任,仅仅是程序法的自我保障。如果诉讼参与人在诉讼中有严重的违法犯罪活动,与诉讼本身无关,或导致其不能继续参与诉讼或继续进行诉讼已无意义,那么这就不是违反程序法的问题了,需要追究其行政责任或刑事责任。也可以说,违反程序法产生的责任,其实是独立于刑事责任和行政责任的另一种法律责任,而这种责任通常是用诉讼强制措施来实现的。与行政处罚体现为较为单纯的制裁性不同,诉讼强制措施兼具保障性和制裁性,以制裁性实现保障性,保障程序的顺利和完整。

训诫作为一种(准诉讼)程序强制措施具有制裁性,适用“一事不再罚”原则。

训诫既然是一种(准诉讼)程序强制措施,那么训诫的相对人是被训诫人,有关法律文书(训诫书)只能且必须向被训诫人开具,且只能是由负责信访行为发生地治安管理的公安机关开具。向被训诫人居住地的信访部门和公安机关开具训诫书或者其他情况说明,都是没有法律根据也违背法理的做法。训诫作为一种(准诉讼)程序强制措施,兼具制裁性,已经实现了信访人员妨害信访秩序(程序)的违法责任。因而“训诫”依据的事实不能再作为行政处罚的事实依据,正如民事诉讼中司法拘留依据的事实不能再次成为行政拘留的事实依据一样。发生在外地、已经被(准诉讼)程序强制措施“警告、训诫或者制止”纠正的违法信访行为,不能被信访人员居住地的公安机关再次作为违法行为进行行政处罚。至于有信访人员在被“警告、训诫或者制止”之后有其他新的、更严重的违法犯罪问题,自然应另当别论。

信访人员超出训诫等程序强制措施处理范围的行政案件,依法应当由违法行为地的公安机关管辖。

《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定,“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的,可以由违法行为人居住地公安机关管辖,但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件,违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据,并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作”。显然,当信访人员在信访中有其他违法行为,妨害社会治安,超出了(准诉讼)程序强制措施处理的范围,应当由违法行为地的公安机关依法处罚。违法行为地的公安机关负责当地治安天经地义,调查取证更加方便及时,判断违法行为的社会危害性也更容易。目前广泛采用的模式是由违法信访人员居住地的公安机关进行处罚,而信访人员曾受训诫这一事实则成为公安机关作出治安处罚决定的主要事实依据,训诫书成为处罚依据的主要书证。居住地公安机关异地办案成本高风险大,在大多数信访人员不信任居住地基层政府,所反映的问题又往往指向基层政府的情况下,处理不当极易损害公安机关的公信力和信访制度的公信力,认为信访中的行政案件“由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜”值得反思。

现行法律没有明确将训诫排除司法审查的范围,至少应当保障被训诫人申请复议的权利。

《最高人民法院关于行政诉讼法若干问题的解释》第一条二款(六)项规定:对公民、法人和其他组织权利义务不产生实际影响的行为,不属于人民法院行政诉讼的受案范围。信访条例中的训诫虽非行政处罚,但作为(准诉讼)程序强制措施,存在违法训诫侵害相对人权利的可能性,并不属于这种情况,因而现行法律没有明确将其排除司法审查的范围。有侵权则需有救济,因而需要慎重对待训诫的可诉性问题。

责任编辑:莫亚奇
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