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为生态文明建设和绿色发展提供有力司法保障
访最高人民法院党组副书记 副院长江必新
发布时间:2017-03-16 16:59 星期四
来源:法制日报——法制网

 

□ 法制网记者 蒋安杰

  2014年7月3日,我国环境资源审判史上一件具有里程碑意义的大事,是最高人民法院环境资源审判庭正式成立,标志着我国环境资源审判工作进入了一个全新的历史发展阶段。与此同时,最高人民法院出台了《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》,要求各级人民法院积极探索建立与行政区划适当分离的环境资源案件管辖制度,逐步改变目前以行政区划确定管辖以致分割自然形成的流域等生态系统的模式。

  时至今日,两年多的时间里,中国的专业化环境司法审判经历了从无到有,从小到大的发展历程。数字显示,我国每年要审理10多万件环境资源案件,其中包括数百件环境公益诉讼案件。

  那么,人民法院如何充分发挥审判职能作用,为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障?为取得较好的法律效果和社会效果,人民法院做了哪些工作?3月12日,全国两会期间,《法制日报》记者就相关问题采访了最高人民法院党组副书记、副院长江必新。

  构建符合环境资源纠纷要求的立案程序和配套机制

  记者:请谈谈人民法院在畅通环境资源纠纷诉讼渠道方面具体做了哪些工作?

  江必新:将环境资源纠纷纳入法治轨道是依法保障人民群众环境权益、保障社会经济绿色发展的内在需要。由于环境资源案件往往关系到地方利益,有的地方法院存在畏难情绪或者受到来自方方面面的干预,存在有案不收的问题。为了解决这个问题,最高人民法院指导各地法院全面贯彻落实立案登记制改革要求,采取多种措施畅通环境资源案件立案渠道,构建符合环境资源纠纷要求的立案程序和配套机制。

  一是加强立案阶段的释明和指引,强化立案窗口诉讼服务,落实司法便民和司法救助措施,通过互联网、邮寄、巡回、异地立案等方式受理案件。

  二是依法准许缴纳诉讼费用确有困难的原告申请缓交、减交或者免交诉讼费,降低环境资源纠纷的立案门槛。

  三是加大对社会组织提起环境公益诉讼案件的立案监督指导,加大对公益诉讼的监督支持力度,指导地方法院排除干扰公正审理。去年最高人民法院依法指令下级法院立案审理腾格里沙漠污染系列民事公益诉讼案,并作为指导案例发布,体现了适当放宽社会组织提起公益诉讼的资格,鼓励社会组织依法提起诉讼的司法政策。在最高人民法院的指导下,2015年1月1日至2016年12月31日,全国法院已立案受理公益组织提起的环境公益诉讼一审案件112件,审结54件,案件数量与2015年之前年均8件相比,有了大幅增长。

  四是依法受理试点地区检察机关提起的环境民事、行政公益诉讼案件。2015年7月1日试点开始至2016年12月31日,全国法院共受理检察机关提起的环境公益诉讼一审案件77件,其中环境行政公益诉讼51件,环境民事公益诉讼案件25件,环境行政附带民事公益诉讼1件。去年底以来,各地检察机关加大了起诉力度,最高人民法院指导试点地区法院畅通诉讼渠道,依法及时受理大量案件。截至2017年2月底,各试点地区法院受理检察机关提起的公益诉讼案件(包括食药品安全、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域)数量已达453件。

  合理分配举证责任 适度减轻当事人的举证证明责任

  记者:环境污染纠纷的双方当事人往往力量悬殊,环境司法如何做到平等保护双方当事人利益?

  江必新:环境资源案件具有很强的专业性、技术性,对于环境侵害行为和损害后果之间的因果关系等通常需要从专业技术的角度作出评判。实践中,很多环境侵权人都是污染企业,而受害人则往往是个人,两者专业知识、诉讼能力差异悬殊,再加上环境损害本身的证据就难以保存,如果按照普通民事诉讼“谁主张谁举证”的原则,将举证证明责任完全分配给受害人,受害人往往会由于无法充分举证而败诉。因此,如何从诉讼制度和司法政策层面处理好审理中实质公平和形式公平的关系,科学合理地分配举证证明责任,使处于弱势的原告获得公平审理的机会,是正确审理环境侵权案件的前提和基础。考虑到侵权人往往掌握更多的证据和技术资料,具有相对丰富的专业知识和专业的诉讼能力,法律规定环境侵权案件在因果关系和减免责任方面适用举证责任转移倒置,即由侵害人证明污染和损害之间不存在因果关系以及减免责任事由。

  为保证举证证明责任的合理分配,人民法院采取了三种方式:一是合理分配举证证明责任。一方面严格按照法律的规定,通过举证责任的转移,适度加重侵权人的举证负担。另一方面,要求受害人在起诉时提交能够证明因果关系存在的初步证据,减少滥诉情形。二是适当发挥职能作用。基于环境侵权证据的易逝性和后果的严重性,按照环境保护预防为主要求,人民法院可以依照当事人申请或者依职权采取证据保全、行为保全等措施,及时固定证据,制止侵害行为,防止损害扩大。三是充分发挥技术专家的作用。积极探索听取技术专家意见、由相关专业人员担任人民陪审员等制度,克服环境损害鉴定难、鉴定贵、周期长等困难,促进因果关系等相关科学技术领域案件事实的查明,适度减轻当事人的举证证明责任。

  记者:请谈谈人民法院在审理环境资源纠纷案件中,如何平衡经济发展和环境保护的关系?

  江必新:人民法院在环境资源审判工作中,需要注重统筹兼顾生态环境保护和社会经济发展,既努力满足人民群众不断增长的生态需求,又使经济、科技方面可以承受。一是在总体思路方面,既充分关注环境保护的需要,把保护生态环境作为裁判的重要衡量因素,同时在环境生态可承受限度内推动绿色发展;既注重裁判标准的统一性,同时注意区分案件不同情况,创新有利于协调发展和保护的裁判方式方法。二是在案件审理原则方面,坚持依据国家和省级国土空间主体功能区规划分类施策,充分考虑各类功能区的不同功能定位,确定不同的处理思路。对于优化开发区域尤其是重点开发区域发生的环境资源纠纷,更多地考虑合理利用环境容量发展经济的需要;对于限制开发和禁止开发区域,尤其是在划定生态保护红线地区发生的环境资源纠纷,则实行最严格的保护措施。在加强生态环境和受害人保护的前提下,综合考量合理利用环境容量的现实需要、生产经营行为的性质以及社会整体利益等因素,合理运用容忍限度理论,做到宽严适度。例如,最高人民法院最高人民法院通过裁判明确在自然保护区内签订的合作勘察开发矿产资源损害环境公共利益依法认定合同无效。三是在具体裁判方法方面积极进行探索创新。比如,在采取保全措施的判断问题上,要综合考虑排污行为是否属于超标排放、是否取得行政许可、是否会造成难以弥补的损害后果等情况,对于能够通过采取减少排污量、限定排污时间、改善污染防治设施等措施达到保全目的的,一般不应采取停产措施。又比如,在同一行为同时引发刑事、民事诉讼审理中,如果行为人自愿通过行为、金钱赔偿等方式修复生态环境的,可以把修复情况作为刑事责任的酌定情节。再比如,在责任方式以及法律允许范围内,探索有利于促使当事人积极履行环境预防和修复义务的责任方式,推动生产者环保技术和生产结构的调整升级,优化产业结构;对于主观恶意明显、损害后果极其严重的违法排污行为,可以考虑探索惩罚性赔偿,以儆效尤。四是在制度保障方面,严格落实中央《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》、中央政法委《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》以及最高人民法院《人民法院落实<领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定>的实施办法》的要求,依法运用案件跨行政区划集中管辖、提级管辖、指定管辖的方法,坚决排除外部因素对案件的干扰,依法公正审理案件。

  找准切入点 扭住重点 破解难点 攻克盲点 盯住关键点

  记者:江院长,请您介绍一下人民法院在保障生态文明建设与绿色发展方面工作的基本情况。环境司法中是否存在与其他案件不同的特殊问题需要解决?

  江必新:党的十八届五中全会提出了创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念。贯彻新发展理念,护航绿色发展,为加快生态文明建设与绿色发展提供公正、高效的司法服务和保障,是司法审判机关的重大政治使命。为此,人民法院重点做了以下五个方面的工作。

  第一,找准切入点。以新发展理念为统筹,特别是将绿色发展理念作为环境资源审判的行动指南,以此作为切入点转变环境司法理念。重点树立了六个方面的理念:一是保护优先。二是严格执法。要统筹经济社会发展和生态环境保护,司法审判通过严格执行环境资源法律制度实现两者双赢。三是维护权益。要保障人民群众能够在健康、舒适、优美的环境中生活和发展,把保护人民群众的环境权益放到重要的位置上。四是注重预防。要通过诉讼保全、先予执行等措施,尽量减少环境损害的发生和扩大。五是修复为主。在作出判决、确定责任时,要充分考虑到修复环境的需要,以修复生态环境作为主要目的。六是公众参与。要强化司法公开,健全相应的陪审制度,让社会公众有渠道依法有序参与环境治理。

  第二,扭住重点。环境司法的重点是如何实现经济社会发展和生态环境保护的双赢。现阶段,我们国家的发展任务仍然很艰巨,发展仍是第一要务。在此背景下,要保护好生态环境,必须要通过司法审判来探索有利于经济发展和环境保护双赢的裁判结果和效果。

  第三,破解难点。环境司法的难点在于如何排除障碍和干扰,使审判工作严格按照法律规定的程序进行,最终实现公正的裁判。在案件受理阶段,通过立案登记制改革,适度放宽对立案条件的形式审查;采取司法救助和便民措施,确保让符合法定条件的环境资源纠纷案件能够顺畅地进入诉讼程序。在审理过程中,要尽可能地排除外界干扰,使法律规定能够切实贯彻到案件审理过程中,落实到具体的司法裁判上。

  第四,攻克盲点。环境司法中存在与其他案件不同的特殊问题需要解决。比如,如何确定环境损害是谁造成的?环境损害的成因非常复杂,有时候涉及的范围很大,地域很广,要确定是谁造成的,造成了多大程度的损害,需要进行比较准确的评估。那么,这个举证证明责任应当由谁来承担,如何进行司法鉴定,对于鉴定意见如何进行审查判断?这些都是环境司法审判有别于其他审判的特殊之处和需要高度关注的问题,要求我们通过研究制定司法解释和规范性文件、开展研讨、定期发布典型案例来逐步加以解决。

  第五,盯住关键点。打铁还需自身硬,提高环境司法水平的关键在于建立一支政治过硬,具有较高素质和能力的审判队伍。我们进行了一系列的改革探索。比如,对环境资源案件实行跨行政区划管辖,以避免地方保护主义的干扰和不当影响;实行“三合一”的归口审判机制,将刑事、民事、行政案件集中由同一个审判庭,或者同一个合议庭进行审理,不仅有利于查明事实正确裁判,而且有利于提高环境资源审判队伍的专业化水平。再比如,同国外许多有成熟经验的国家进行广泛交流和讨论。再比如,对审判人员进行系统的业务培训,建立严格的审判责任制度等等。通过这些举措,不断提升环境司法审判队伍的素质和能力。

  遵循恢复性司法理念 让污染者履行环境修复责任

  记者:刚才您介绍了环境司法遵循修复为主的理念,请您谈谈人民法院采取了哪些措施让污染者真正履行环境修复责任?

  江必新:司法实践中,由于环境修复费用高、难度大、周期长,往往存在执行不到位的问题。各级人民法院积极探索创新环境资源案件裁判的执行方式,做好与行政机关的协调配合,确保被执行人应承担的行政责任和民事责任落实到位。

  一是强化人民法院依职权移送执行的职能,对发生法律效力的环境民事公益诉讼案件的裁判,关系到社会公共利益的维护、需要采取强制执行措施的,依职权移送执行,做到及时制止正在发生的污染侵害行为,或者督促责任人尽快履行修复生态环境的责任。二是遵循恢复性司法理念,积极探索限期修复、劳务代偿、第三方治理等方式履行生效判决确定的生态环境修复责任;探索建立环境资源案件执行回访制度,确保生态环境修复责任落实到位。三是依法审查环境资源非诉行政执行案件,支持行政机关依法履行监管职责,对于符合法定条件的行政非诉执行申请,依法及时作出强制执行裁定;四是发挥执行和解的功能,发挥第三方监督作用。促使被执行人在第三方监督下及时制定修复方案,开展环境修复。五是推动建立公安机关、检察机关、环境资源行政主管部门统一执行联动工作机制。针对环境污染、生态破坏案件中存在水流域污染、大气污染等引发跨行政区划损害结果发生的情况,探索强化环境资源案件跨行政区划执行协作。

  2016年9月,在最高人民法院指导下,京津冀三地法院签署了《北京、天津、河北法院环境资源审判协作框架协议》,将构建京津冀地区环境资源案件执法联动的区域办案协作机制作为重要目标。

责任编辑:刘博晓
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