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按日连续处罚案件这两年为何少了?
发布时间:2020-08-26 15:07 星期三
来源:中国环境报

◆曹晓凡

从统计数据可以看出,全国按日连续处罚案件数在2017年到达顶点后,2018年和2019年连续下降。一方面,由于个别影响较大的案件被法院判决撤销了处罚,如云南省蒙自市人民法院[2017]云2503行初30号行政判决书,使得执法部门在作出按日连续处罚时慎之又慎;另一方面,按日连续处罚手段的威慑作用日益突显,绝大多数违法企业被责令改正违法行为后均能及时改正违法行为,极力避免受到按日连续处罚。

绝大部分按日连续处罚案件为超标排污

《环境保护法》第五十九条规定:“企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物,受到罚款处罚,被责令改正,拒不改正的,依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起,按照原处罚数额按日连续处罚。前款规定的罚款处罚,依照有关法律法规按照防治污染设施的运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素确定的规定执行。地方性法规可以根据环境保护的实际需要,增加第一款规定的按日连续处罚的违法行为的种类。”

在环保法修订之前,我国环境法律和行政法规对环境违法行为的罚款处罚额度,严重低于生产经营者的防治污染成本和违法生产收益,“守法成本高,违法成本低”的现象普遍存在。这导致企业在利润最大化目标的引导下,宁可选择违法,承担相对轻微的法律责任,而不愿履行防治污染的法定义务。按日连续处罚制度打破了对环境违法行为罚款数额的限制,使“罚无上限”,对违法排污企业来说,无疑是一把高悬的利剑。

《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》第五条规定:“排污者有下列行为之一,受到罚款处罚,被责令改正,拒不改正的,依法作出罚款处罚决定的环境保护主管部门可以实施按日连续处罚:(一)超过国家或者地方规定的污染物排放标准,或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的;(二)通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据,或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式排放污染物的;(三)排放法律、法规规定禁止排放的污染物的;(四)违法倾倒危险废物的;(五)其他违法排放污染物行为。”

上述前4种情形并没有涵盖全部的违法排污情形。由于“违法排放污染物”情形多而复杂,本办法采用了“其他违法排放污染物行为”这一兜底条款。

从执法实践看,绝大部分按日连续处罚的案件为超标排污的违法行为。此外,还有一些常见的环境违法行为,比如拒绝生态环境主管部门进行现场检查等,由于不直接涉及“向环境排放污染物”,不直接对环境造成影响,因而不属于违法排放污染物行为。但是,排污者拒绝、阻挠环境保护主管部门实施复查的,应当被认定为拒不改正。

建筑施工未有效防治扬尘污染案件为何很少按日连续处罚?

2015年修订的《大气污染防治法》第一百二十三条规定:“违反本法规定,企业事业单位和其他生产经营者有下列行为之一,受到罚款处罚,被责令改正,拒不改正的,依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起,按照原处罚数额按日连续处罚:(一)未依法取得排污许可证排放大气污染物的;(二)超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的;(三)通过逃避监管的方式排放大气污染物的;(四)建筑施工或者贮存易产生扬尘的物料未采取有效措施防治扬尘污染的。”

从本条规定可以看出,未依法取得排污许可证排放大气污染物和建筑施工或者贮存易产生扬尘的物料未采取有效措施防治扬尘污染的被增加为适用按日连续处罚的违法行为种类。

需要指出的是,建筑施工未采取有效措施防治扬尘污染的,应由住房城乡建设等主管部门予以处罚,由于住房城乡建设等主管部门尚未出台按日连续处罚的部门规章,鲜有案件。

化学需氧量超标复查即使达标,但氨氮等其他污染物超标仍可按日连续处罚

2016年修正的《海洋环境保护法》第七十三条规定:“违反本法有关规定,有下列行为之一的,由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门责令停止违法行为、限期改正或者责令采取限制生产、停产整治等措施,并处以罚款;拒不改正的,依法作出处罚决定的部门可以自责令改正之日的次日起,按照原罚款数额按日连续处罚;情节严重的,报经有批准权的人民政府批准,责令停业、关闭:

(一)向海域排放本法禁止排放的污染物或者其他物质的;(二)不按照本法规定向海洋排放污染物,或者超过标准、总量控制指标排放污染物的;(三)未取得海洋倾倒许可证,向海洋倾倒废弃物的;(四)因发生事故或者其他突发性事件,造成海洋环境污染事故,不立即采取处理措施的。有前款第(一)、(三)项行为之一的,处三万元以上二十万元以下的罚款;有前款第(二)、(四)项行为之一的,处二万元以上十万元以下的罚款。”

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》要求,海洋部门海洋、海岛污染防治和生态保护等方面的执法权由生态环境保护综合执法队伍以本级生态环境部门的名义,依法统一行使。

2017年修正的《水污染防治法》第九十五条规定:“企业事业单位和其他生产经营者违法排放水污染物,受到罚款处罚,被责令改正的,依法作出处罚决定的行政机关应当组织复查,发现其继续违法排放水污染物或者拒绝、阻挠复查的,依照《中华人民共和国环境保护法》的规定按日连续处罚。”

从本条规定可以看出,《水污染防治法》并未采纳列举的立法方式。

另外,生态环境部《关于环境行政处罚过程中有关问题的复函》(环办环监函〔2018〕719号)曾经指出,企业因废水化学需氧量排放超标被生态环境部门责令改正违法行为并依法处罚,生态环境部门复查时,发现该企业仍继续违法排放水污染物,即使废水化学需氧量排放达标但氨氮等其他水污染物排放超标的,属于拒不改正违法排放污染物行为,可以依据《中华人民共和国水污染防治法》《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》相关条款对该企业实施按日连续处罚。

新固废法要求复查发现的违法行为与之前一致的才能按日连续处罚

即将于2020年9月1日起施行的新《固体废物污染环境防治法》第一百一十九条规定:“单位和其他生产经营者违反本法规定排放固体废物,受到罚款处罚,被责令改正的,依法作出处罚决定的行政机关应当组织复查,发现其继续实施该违法行为的,依照《中华人民共和国环境保护法》的规定按日连续处罚。”

与其他法律规定不一样的是,新固废法明确要求,复查时发现其继续实施的违法行为应与之前被责令改正的违法行为相一致。在固废污染环境防治领域,新固废法第一百一十九条与按日连续处罚办法第五条第(四)项规定的“违法倾倒危险废物的”情形相比,按日连续处罚的适用范围大大扩充。

另外,关于按日连续处罚计罚日数的计算,原环境保护部《关于按日连续处罚计罚日数问题的复函》(环函〔2015〕232)指出,实施按日连续处罚的计罚日数是一个连续的起止期间,排污者在期间内排污状况和生产状况如何,均不影响计罚日数的计算,即排污者在计罚周期内存在停产停业或者达标排放的日数,均不能从计罚日数中扣除。生态环境主管部门应当依据《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》第十七条规定的计罚日数来确定按日连续处罚的罚款数额。

至于自动在线监控数据能否作为按日连续处罚案件的证据,笔者持谨慎态度。

另外,环境噪声污染防治领域是否适用按日连续处罚,笔者持肯定态度。

司法实践中,已有人民法院判决支持环境噪声污染防治领域的按日连续处罚,如天津铁路运输法院〔2019〕津8601行初16号行政判决书就认为,原告承建的项目工地在夜间施工时产生噪声污染,属于法律禁止的污染物,生态环境主管部门对其进行按日连续处罚完全具有法律依据。

■ 新闻回放

2017年3月10日,被告云南某州环保局到原告某矿冶有限公司检查发现被告环境违法行为后,于4月5日作出责令停产整治、罚款100万元、案件移送公安机关的处罚。2017年4月12日,被告复查时发现原告违法行为仍存在,于4月28日作出按日连续处罚,23天共计罚款2300万元。原告不服提起诉讼。云南蒙自法院审理认为,依据按日连续处罚办法,被告作出《责令停产整治决定书》,在进行复查后,应再次作出责令改正违法行为决定书送达原告,并再次复查发现拒不改正才能按日连续处罚。被告复查后未再次作出责令改正违法行为决定书,也未再次复查就处罚,违反法定程序,属程序违法,遂判决撤销《按日连续处罚决定》。

作者单位:河北环境工程学院、湖南中奕律师事务所

责任编辑:李晓慧
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