法治号
2022年5月1日，《深圳经济特区矛盾纠纷多元化解条例》（以下简称《条例》）正式施行。这是国内同领域首部涉及全类型矛盾纠纷、囊括全种类化解方式、覆盖全链条非诉流程的地方性法规。本文特就《条例》进行解读。
一、源头化解纠纷，矛盾解决在“诉”外
问渠哪得清如许，为有源头活水来。一切都有源头，从源头上完成治理，促进源头治理，对于维护社会稳定和安全，增强人民群众的获得感、幸福感、安全感有着极为重要的作用。
矛盾纠纷无处不在，遇到矛盾纠纷该从何下手，该怎么解决呢？诉讼是化解纠纷的一道非常重要的司法防线，但一定不是最好的方式。最高人民法院的工作报告显示，2021年，最高人民法院受理案件33602件，审结28720件。各级法院审结一审民商事案件1574.6万件、行政案件29.8万件。如此巨额的诉讼案件量使得法院无法喘息，而将矛盾纠纷进行多元化解才可能真的实现纠纷的彻底化解。
2021年2月，中央深改委通过《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》，提出要“加强矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控，完善预防性法律制度，从源头上减少诉讼增量。”而本次《条例》的出台，确实把源头治理放到了条文当中，有利于进一步合理配置解纷资源，推动非诉解纷途径协同发展，形成联动机制，满足人民群众的解纷需求。
深圳作为改革开放的前沿阵地，经济飞速发展的同时，矛盾纠纷的种类和主体也呈现多样性。仅涉及港澳两法域的纠纷主体较之其他城市更多元，此外，经济发展前进过程中涉及的新型矛盾纠纷比如虚拟货币、供应链金融、数字安全等等的类型更是多元。《条例》的主要起草者，深圳市中级人民法院的唐国林庭长指出，以深圳的两级法院为例，2015年受理的案件约22万宗，并在2020年达到最高峰，约69万宗，差不多翻了3倍，习近平总书记曾在讲话中指出，我国国情决定了我们不能成为“诉讼大国”，因此，多元化的非诉讼纠纷解决方式应挺在前面，将诉讼作为争议解决的最后一道防线。另外，2021年，深圳的两级法院受理的案件总计约60万宗，其中约40%涉及金融相关纠纷，约30%涉及知识产权相关纠纷，若此类纠纷能够加强多元化解，将极大减轻法院审理案件的压力，也将为深圳的商事调解开辟广阔市场。
为从源头上预防和化解纠纷，《条例》专门开辟了矛盾纠纷预防这一章，将源头预防工作贯穿于重大决策、行政执法、司法诉讼等全过程，强化重大决策风险评估和合法性审查，从而减少纠纷的产生。
《条例》明确表示矛盾纠纷多元化解应坚持非诉优先的原则，鼓励当事人优先选择非诉讼方式化解矛盾纠纷，也鼓励律师引导非诉化解。同时还详细规定了市、区人民政府及其有关部门、街道办事处对矛盾纠纷的源头治理责任。
《条例》要求，各级人民政府应当建立健全矛盾纠纷排查制度；推行网格化管理，网格员负责网格内矛盾纠纷的日常排查工作；在矛盾纠纷易发多发领域和特定时期，应当开展专项排查和重点排查；各责任主体发现疑难、复杂或者社会影响较大的矛盾纠纷，应当及时向同级综治中心报告。
《条例》同时要求，各地要建立健全社会矛盾风险预警机制。各级人民政府及其有关部门作出关系人民群众切身利益且涉及面广、容易引发社会稳定问题的重大决策，应当先行开展社会稳定风险评估，并编制评估报告。
二、大调解格局之下，商事调解迎来新机遇
在争议解决中,诉讼、仲裁、调解是三驾马车。与诉讼和仲裁相比,调解可以在当事人意思自治的前提下进行，本身具有灵活、高效等特点，如通过调解案结事了，真正实现政治、社会、法律效果的相统一，确实定纷止争，调解成为一种极为重要的争议解决方式。然而，原来我国主要的调解方式为司法调解、人民调解、行政调解三大类，商事调解不属于这三大类，是一种新类型的调解。而且，商事调解凭借其优势可以把各种资源、行业的专家、律师、退休法官等各个领域的优秀人才集中到这个平台上来，这是其他调解方式所不具备的。
深圳作为改革开放和创新创业的热土，商事主体数量持续居全国大中城市首位。随着商企数量迅猛增长和跨境商贸活动的频繁开展，深圳商事纠纷和跨境商事争端数量也逐渐攀升，企业对解决商事争议的诉求日益突出。
在我国现行的商事法律体系下，商事争端处理机制的调解、仲裁、诉讼三种方式中，商事调解是最有活力、最有挑战、最有魅力的机制之一，具备高效便捷、低成本、保密性好、程序灵活等特点。2019年8月，《新加坡调解公约》开放签署，中国成为首批签署国，商事调解工作已随之迎来新的发展机遇。
深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点首批授权事项清单中明确，要健全国际法律服务和纠纷解决机制，建立国际调解组织和调解员交流协作机制。《深圳“十四五”规划和2035年远景目标》中提出，要健全社会矛盾纠纷排查预警和多元调处化解机制，建立司法、仲裁和调解相衔接的跨境商事争议解决中心。
深圳此次地方立法即是秉持着多元纠纷化解的视角，深度考察阻碍商事调解发展的痛点问题，为商事调解带来新的发展机遇，主要体现在以下几个方面：
第一，深圳商事调解组织异彩绽放，调解市场化收费可期。目前，深圳市蓝海法律查明和商事调解中心、罗湖区联和商事调解中心、坪山区商事调解院、深圳市前海国际商事调解中心等商事调解专业组织已经在深圳市民政部门登记并揭牌成立。这些商事调解组织引领商企纠纷化解走向专业化、市场化、国际化的路径，对于深圳的商事调解、化解纠纷起了极为重要的作用。另外，《条例》第三十八条中已明确规定，商事调解组织可以收取调解服务费，并且收费标准交由市场调节。这一规定将为深圳的商事调解服务市场注入活力，吸引更多专业人才加入商事调解服务，同时还能为当事人提供更多的调解选择，将推动深圳的商事调解服务向专业化、市场化、多元化方向发展。
第二，专职调解员和兼职调解员同台提供调解服务。《条例》明确就人民调解中聘请专职调解员进行了规定，例如第三十条规定：街道人民调解委员会及其派驻有关单位的人民调解工作室可以采取购买服务等方式择优聘请两名以上专职人民调解员。
实践中，兼职的调解员因为无法保证具体的服务时间，可能会涉及到无法更全程的提供调解服务，比如说当事人有时间的时候，调解员没有时间，而调解员有时间的时候当事人又没有时间，另外，调解案件也会涉及到调解员需要投入一定的时间，对于特别复杂的调解案件还可能需要调解员进行多次接待甚至面对面的调解才可能实现调解结案的目的。但是兼职调解员因为具有的各种业务背景却可能有利于针对一些专业性的案件提供专业的调解服务。而《条例》中针对专职调解员专门规定了专职调解员的职称等各种待遇，确保调解员的合法权益。
《条例》虽未明确规定商事调解中专职调解员的聘任条件，但从鼓励商事调解的专业性和市场化角度出发，商事调解组织可以根据市场需求自行决定聘请专业调解员的条件及人数。比如，深圳市前海国际商事调解中心不仅设立有专家委员会，而且凝聚了强大的人才团队，目前已聘任几百名专业调解人才，包括了内地、港澳台地区和国际调解员，其中，国际调解员来自美国、新加坡、以色列等三十余个国家和地区，总体占比很高。
第三，高效的衔接机制，确保实现纠纷化解。《条例》借鉴国外的中立评估机制，创设了具有深圳特色的民商事纠纷中立评估机制。中立评估机制是指在案件进入诉讼但还未审理前，在特定规则的约束下，由中立第三方根据案件情况为双方当事人提供专业评估意见，是一种为当事人化解纠纷提供一定的评估、指引和帮助的纠纷解决机制。中立评估机制源于美国的早期中立评估程序（Early Neutral Evaluation），旨在让进入诉讼程序仍未审理前的当事人增进沟通，充分认识案情，制定更明智的决策，尽早明确争议焦点，提高民事诉讼效率，促进司法公正。[[[] 江和平、黄琪：《民商事纠纷中立评估机制的中国发展之路》，载《法律适用》2015年第7期，第27页。]]《条例》允许当事人委托第三方评估机构对争议事实认定、法律适用及处理结果进行评估，并鼓励中立第三方机构引导当事人达成和解协议。这有助于为双方关键争议提供一个指导性的参考，有利于减少分歧，打破案件解决的僵局，提高调解的成功率。
高效的诉调对接机制是多元化纠纷解决机制建设中的关键。《条例》以专章的形式规定了多种衔接机制：矛盾纠纷当事人之间的和解、调解与当事人委托的中立第三方评估之间的衔接；公安机关、检察机关依法办理有关案件与人民调解的衔接；民商事仲裁与调解衔接；民商事纠纷、行政纠纷在诉讼前与调解的衔接；调解协议与司法确认程序的衔接；调解与人民法院财产保全的衔接；特定和解、调解协议与公证的衔接。《条例》特别规定了商事调解过程中的保全和调解协议的司法确认两项衔接机制，一方面允许调解中保全可以最大限度维护当事人的时效利益，另一方面调解协议通过司法确认赋予强制执行力，是调解与司法衔接的关键所在，能够鼓励当事人主动选择调解方式解决争议。总之，《条例》设立的衔接机制打开了各种解纷机制之间的连接通道，能够促进非诉讼纠纷化解方式的最大限度适用，也为商事调解注入了强大的生命力。
第四，调解无争议事实可以记录。《条例》中规定的对于当事人没有争议的事实记载，以及双方确认的无争议事实可以记录，这样即使在调解不成的时候，也会帮助推进诉讼进展，有利于化解争议点。调解员对当事人没有争议的事实记载、在调解中提供的送达地址、评估报告、鉴定意见，经当事人确认同意，可以作为相关事实的证据在行政裁决、复议、仲裁、诉讼中予以适用。调解一般具有保密性，但对于特定事实或信息材料，在法律另有规定或当事人均同意的情况下，仍可作为后续诉讼中的证据，此种制度设计为调解的有效运行提供了保障。
三、强化主体职责，明确化解途径，促进纠纷及时解决
首先，《条例》明确政府及其相关部门、人民法院、人民检察院、社会团体等单位在纠纷化解方面的职责分工，向全社会推广源头治理、非诉讼纠纷化解方式的理念。《条例》规定市、区人民政府将矛盾纠纷化解工作纳入法治政府建设规划的责任，政府司法行政部门依法统筹协调市、区非诉讼纠纷解决工作的职责，公安、信访以及政府其他相关部门依法履行各自相关职责，并赋予各人民团体、社会组织可以依法成立调解组织参与全市矛盾纠纷化解工作的权利，同时还规定了平安建设组织的矛盾纠纷化解组织协调、督导检查和评估职责，人民法院的矛盾纠纷化解指导职责。[[[] 深圳市人大常委会法工委“<深圳经济特区矛盾纠纷多元化解条例>解读”，http://www.szrd.gov.cn/rdlv/chwgg/content/post_777425.html。最后一次访问日期2022年5月18日。]]
其次，人民调解、仲裁、行政调解与复议、司法调解与诉讼等纠纷解决方式虽在各自领域发挥了一定作用，但缺乏有机衔接，影响实效。为理顺各类纠纷化解途径之间的关系，畅通纠纷多元化解渠道，《条例》对法定的程序进行梳理整合，对各类纠纷化解组织、化解途径和化解程序的协调联动、合理衔接作了较为全面的规定。
如前文所述，《条例》不仅规定了和解、调解与中立第三方评估之间的衔接、调解协议与司法确认程序的衔接、调解与法院财产保全的衔接、特定调解协议与公证的衔接，还对相关部门的协调联动机制、诉调对接机制等作出了规定，实际效果虽有待时间验证，但这一规定为非诉讼多元纠纷化解方式的落地提供了指引，能够扩展多元纠纷化解方式的适用范围。
最后，推动多元化解改革走深走实，不仅需要各职能部门在矛盾纠纷解决中明确职责定位、切实履行职责，还需与具有社会职能的组织对接，充分保障纠纷化解机制发挥其应有的功能。比如，可以进一步推进与行业协会的对接，引入具有一定社会管理职能，纠纷较多领域的行业协会，拓宽诉源治理参与主体的广度和深度。总结调解市场化工作经验，制定相关工作规范，支持有偿调解服务，提高调解主体的积极性，降低当事人的诉讼成本。另一方面，巩固多元解纷工作成果，需持续深化诉前、判后、审前等调解，实现调解在各阶段全覆盖，推进矛盾纠纷在审判执行过程中的实质化解。持续开展诉源治理非诉解纷试点工作，深化在金融、知产等重点领域的诉调对接机制，与更多单位、组织建立诉调对接关系。
小结：《条例》的出台确实能够促进矛盾纠纷的多元化解，但对于《条例》中规定的衔接机制以及调解协议的司法确认等实际内容，还需各部门多动联合，包括为调解创造条件以及为司法确认的程序提供便利性，实现真正的定纷止争。（北京德和衡（深圳）律师事务所 温贵和 孔霞）
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编辑：童悦敏