低空经济高质量发展专题

编者按

作为连续三年被写入政府工作报告的新兴产业，低空经济正以前所未有的态势崛起，成为培育新质生产力、推动经济高质量发展的重要引擎。这片“新蓝海”在释放巨大经济潜能的同时，也对法治保障能力提出了全新要求。如何在保障安全的前提下推动低空经济“飞起来、管得住”？一个覆盖广泛、市场规范的低空保险体系将如何护航低空经济行稳致远？本期评论版刊发一组专家稿件，与读者一同交流探讨，敬请关注。

法治赋能低空经济发展

袁发强

近年来，我国低空经济蓬勃发展，无人机物流、空中游览、城市空中交通等新兴业态不断涌现，成为推动产业升级与经济增长的重要力量。在此背景下，2025年年底新修订的民用航空法及时回应低空经济发展需要，在“发展促进”一章中首次就低空飞行管理作出原则性、结构性规范，必将对我国低空交通运输和研发制造产业发展产生深远影响。

当前，我国低空飞行器研发技术和制造产业在国际上处于领先地位，但出于民航安全考量，长期以来低空空域开放程度较低、限制较多，造成低空飞行器在国内的实际运用率不高。这不仅阻碍了低空经济产业链的发展，也使人民群众难以享受到新质生产力发展带来的便利与生活消费的乐趣。近年来，部分地区通过地方立法和鼓励政策促进低空经济发展，但由于缺乏国家层面的法律保障，统一、开放、有序的市场环境尚未形成。笔者认为，发展低空经济的关键在于能够“飞起来、管得住”。

“飞起来”是低空经济发展的前提，这要求政府在保障安全的前提下，开放低空空域、放宽营运企业准入条件、简化运营航行审批流程。修订后的民用航空法明确规定“国家采取措施优化低空空域资源配置”，这既表明了支持低空经济发展的态度，也要求拿出切实可行的方案和措施。各地在统筹安全的前提下，相继划定明确的低空飞行空域。例如，上海市于去年12月陆续发布《上海市微型轻型小型无人驾驶航空器适飞空域范围》《上海市民用无人驾驶航空器飞行安全管理暂行办法》，划定了上海市内微型轻型小型无人驾驶航空器可以飞行的空域，并对无人驾驶航空器生产销售、操控人员培训、飞行活动申报管理等作出规定。

“管得住”是低空经济可持续发展的保障，这要求政府主管部门注重科学管理与协同管理。修订后的民用航空法提出“推动建设民用低空飞行和应用相关监管服务平台”。低空飞行活动具有主体多元、场景多样、动态性强等特点，以航拍为例，涉及摄影爱好者、商业企业、艺术团体等不同主体，在拍摄中还可能涉及被拍摄对象的个人隐私、重点单位安全保卫等问题，需要标出限制飞行区域。再如，城市低空物流运输虽然能便利群众生活，但对飞行器的可靠性和安全管理提出了极高要求。传统的条块管理模式难以统筹解决低空飞行引发的各类安全问题，而民用低空飞行监管服务平台能够便捷高效办理飞行管控审批手续，有效弥补安全管理漏洞，助力落实各方法律责任。

修订后的民用航空法还要求建立健全适应低空经济发展要求的适航审定、飞行管理等制度和标准，这既是落实安全保障要求的需要，也为促进科技成果有效转化提供了指引。过去，由于缺乏明确统一的适航标准，科技企业在研制大中型无人机时往往处于“先研制、后审定”的被动状态，需要根据审定情况修改设计。新法施行后，民航主管部门可以通过适航审定全程参与、指导研发，科技企业也能依据明确标准开展产品设计。这有利于加速技术转化，节约从设计定型到产品量产的成本，使型号和样机更快获得市场认可，助力企业获取资金支持进而做大做强。

此外，新法高度重视地方政府在推动本地低空经济发展中的作用。一方面，中、短距离的低空运输需要地方政府根据地面具体情况规划航线；另一方面，低空产业可带动本地经济发展。新法专门提及省级人民政府制定发展规划、完善政策措施的权限。通过省级政府统筹市县区域情况出台政策措施，既能发挥地方政府了解本地实际情况、及时制定和调整规划的作用，又能推动统筹协调地方运输市场和产业布局，形成中央和地方联动的管理结构，激发地方发展活力。

考虑到低空经济与低空交通管理的特点，未来民用航空法律体系应更加系统化、多层次化，不再仅以民航主管机关为管理主体、以航空公司和机场为被管理对象，而是要全方位规范民用航空活动，形成以全国性民用航空立法为核心、地方立法及政策规章为补充的法律体系，为低空经济发展提供系统性的制度保障和坚实的法治支撑。

（作者系华东政法大学国际法学院教授、上海市法学会航空法研究会副会长兼秘书长）

为低空产业系好“安全带”

王天凡

近年来，低空经济发展呈“起跑即冲刺”之势。一边，海南、辽宁、江苏等地正立足禀赋加快构建产业生态；另一边，深圳无人机跨海送货、四川大学华西医院空中转运医疗样本已成常态。可以看到，低空经济的应用场景正在从炫技表演迈向“实际应用”。

当无人机穿行城市，“空中的士”走进生活，一个现实问题也随之浮现：一旦发生事故，责任该由谁承担？今年2月，国家发展和改革委员会、国家金融监督管理总局、中国民用航空局联合印发了《关于推动低空保险高质量发展的实施意见》（以下简称《意见》），首次系统性部署低空保险发展路径，旨在为这一新兴产业系好“安全带”。

据预测，2030年我国低空经济市场规模有望突破2万亿元。在无人机物流、空中游览等新业态层出不穷的同时，无人机“黑飞”等问题不时发生，安全风险也在累积。低空空域管理关乎产业发展，也关乎国家安全与公众安全。在此背景下，保险作为一种风险分散机制，其重要性日益凸显。

《意见》的出台标志着低空保险从行业自发走向制度规范，其明确提出到2027年无人驾驶航空器责任保险强制投保制度初步建立，到2030年低空保险政策框架基本形成。《意见》的核心亮点是要求加快建立无人驾驶航空器责任保险强制投保制度，这一制度能够有效分散涉及不特定公众的飞行风险，确保受害人及时获赔。事实上，2024年1月1日起施行的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》已对投保责任保险作出规定。此次《意见》进一步将强制投保纳入飞行活动审批等管理环节的审查前置条件，强调加强事中事后核查，研究制定责任认定、处置程序等配套制度。这意味着，低空“交强险”落地已成定局。

当前，低空保险发展面临一系列现实困境：从需求端看，由于飞行环境复杂、风险难以评定，加之保险费率较高，不少低空企业对投保望而却步；从供给侧看，保险公司受运行数据少、保费规模小等因素制约，多数产品还处于测试阶段。而风险无法有效识别，正是保险产品难以合理定价、持续运营的核心症结。

针对上述问题，《意见》开出了系统性“药方”。首先，夯实数据底座，让风险“可衡量”。《意见》提出加快建设低空保险信息平台，探索与低空智能网联系统对接，实现承保理赔、飞行运行、企业信用等基础信息以及地理气象等风险信息的共享，这有助于为保险公司合理定价奠定基础。其次，统一规则标准，让市场“有章可循”。针对各家公司保险条款缺乏统一规范的现状，《意见》要求出台无人驾驶航空器责任保险示范条款及服务指引，明确基本责任范围和最低保障限额，这有助于为强制责任险制度的实施扫清障碍。最后，强化专业能力，让服务“跟得上”。《意见》要求引导保险机构加强低空新型风险研究，支持通过再保险等方式分散风险，这有助于保险服务更好发挥事前防控、事中干预的功能。

站在政策落地的关键节点，推动低空保险高质量发展，离不开理论与实践的深度融合。其一，坚持数据先行，为可保风险的确定提供必要基础。应依托《意见》提出的信息平台，在先行区开展数据接入试点，适度向保险机构开放飞行运行、事故记录等数据，为科学判断保险标的风险状况提供依据。其二，明确责任条款规则。制定示范条款须严格遵循保险法相关规定，结合低空活动特殊性，清晰界定“意外事故”的法律定位，细化除外责任适用情形，使责任范围与最低保障限额设置既符合强制投保的公共政策目标，又恪守损失补偿原则，减少理赔时的权责模糊问题。其三，实行差别费率，以市场化机制引导合规行为。可借鉴机动车交强险浮动费率机制，将投保主体的安全合规记录与费率挂钩，对记录良好者给予优惠，对“黑飞”、事故多发者提高费率甚至拒保，以经济杠杆促使运营主体自觉遵守法律法规。其四，低空保险应在保障安全的同时坚持商业可持续原则，避免加重产业负担。

随着《意见》各项举措的落地，一个保障有力、市场规范的低空保险体系将逐步成型。只有当每一架升空的飞行器都有保险护航，低空经济才能实现从“飞起来”到“用起来”的跨越，真正行稳致远。

（作者系北京航空航天大学法学院副教授）