生态环境保护专题

编者按

生态环境是人类生存和发展的根基，建设美丽家园是人类的共同梦想。

6月5日是世界环境日，也是我国的法定环境日。今年的主题是“建设人与自然和谐共生的现代化”。如何发挥法治保障作用，促进人与自然和谐共生？如何用最严密法治落实最严格制度？如何提高生态环境保护的公众参与度和积极性？本期“声音”版编发一组稿件，与读者一同探讨，敬请关注。

法治保障人与自然和谐共生

秦天宝

人与自然和谐共生是中国式现代化的重要特征，也是生态文明建设的根本要求。近年来，我国以前所未有的力度抓生态文明建设，全方位、全地域、全过程加强生态环境保护，美丽中国建设迈出坚实步伐，生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化，祖国天更蓝、山更绿、水更清。这其中，法治起到了不可替代的重要作用。

首先，以生态环境立法的不断完善夯实生态文明建设的法治基石。近年来，我国进一步加强生态环境立法，生态环境法律体系更加健全。新制定的土壤污染防治法、生物安全法等专门法，填补了过去生态环境立法体系中未涉及的空白领域。同时，制定相应的法律规范对生态社会关系加以调整。特别是，2018年的宪法修正案将生态文明写入其中，为生态文明建设提供了根本的法律保障；民法典在总则编将绿色原则确立为六大基本原则之一，这意味着整个民事活动要秉持保护环境、节约资源的理念。这两项里程碑式的立法举措，为我国的后续立法、修法工作奠定了生态化基调。

“十四五”期间，我国将生态环境立法重心倾向重点领域立法。黑土地保护法、黄河保护法相继出台并实施，青藏高原生态保护法已于今年4月审议通过。加之此前已实施的长江保护法，形成了“1+N+4”（“1”是发挥基础性、综合性作用的环境保护法；“N”是环境保护领域专门法律，包括针对传统环境领域大气、水、固体废物、土壤、噪声等方面的污染防治法律，针对生态环境领域海洋、湿地、草原、森林、沙漠等方面的保护治理法律等；“4”是针对特殊地理、特定区域或流域的生态环境保护所进行的立法）生态环境法律体系。这4部特殊区域法律的制定，为长江流域生态环境保护和修复、黄河流域生态保护和高质量发展、青藏高原生态保护和恢复，黑土地基础地力、实现黑土地资源的可持续利用提供“定制化”的法律保障。

其次，以生态环境执法的统筹联动打磨生态文明建设的法治利刃。2018年，生态环境部组建，国务院将生态环境保护综合执法机构列入政府行政执法机构序列，由此我国生态环境执法步入新的历史阶段。需要看到，生态环境执法的对象是环境违法行为，具有管辖跨区域、事项跨部门的特点，与传统行政执法分散执法、部门执法的特征有本质区别。生态环境执法的改革目标，在于解决多头多层重复执法问题，以实现统筹配置行政处罚职能和执法资源，最终建立健全统筹联动的执法体系。

当前，我国生态环境执法部门正以中央生态环保督察为契机，持续开展跨区域、跨部门的联合执法检查，形成联合执法新常态。值得关注的是，最高人民检察院、公安部、生态环境部近日联合发布的7起依法严惩危险废物污染环境犯罪典型案例，就集中彰显了统筹联动生态环境执法的实践成果。在这些案例中，实际承担对污染物开展检测工作的主体各有不同，包括生态环境执法部门自检、委派专家认定等，是整合不同部门间的环境行政职权配置的有益尝试。

此外，有3起案例涉及跨省协作机制，凸显了实现生态环境执法跨区域协同管辖的重要性，从一个侧面见证生态环境执法由行政区“单打独斗”迈向区域统筹联动行政的转变。这些有益尝试，使得区域间生态环境行政决策、执法过程公开透明，有效打击了生态违法行为，最大程度实现区域利益的互惠共赢和生态环境执法工作的高效协同。

最后，以生态环境司法的能动履职编织生态文明建设的法治纽带。目前，我国基本建成中国特色环境资源审判组织体系，截至2022年12月，各级人民法院共设立环境资源审判专门机构或组织2426个。近年来，司法机关贯彻保护优先、预防为主、损害担责等原则，制定生态环境侵权禁止令、惩罚性赔偿等司法解释。审理非法进口“洋垃圾”、环境监测数据造假等案件，助力打好蓝天碧水净土保卫战，切实维护生态环境利益。与此同时，司法机关积极稳妥推进环境公益诉讼，建立了覆盖大气、水、土壤、海洋、森林、濒危动植物、人文遗迹、自然保护区、乡村等各类生态环境要素的全方位公益诉讼保护体系，用公益诉讼守护青山绿水。

生态文明建设是一项复杂性系统工程，不可能毕其功于一役。目前，我国生态文明建设仍面临诸多矛盾和挑战，生态环境稳中向好发展的基础不够牢固，生态环境指标优化还未迎来从量变到质变的转折点。同时，在生态环境保护领域，我国尚存体制不够健全、立法较为分散等亟待解决的问题。这就需要进一步强化法治保障，通过深入开展环境法典编纂工作，为生态环境法律整合找寻最优解，协调立法、执法、司法全环节，激发全社会多元主体尊法守法，共同助力实现人与自然和谐共生的现代化。

(作者系武汉大学环境法研究所所长，中国法学会环境资源法学研究会副会长兼秘书长)

以督察压紧压实生态环保责任

郄建荣

生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计。只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。近年来，我国加快制度创新，强化制度执行，让制度成为刚性约束和不可触碰的高压线。其中，中央生态环境保护督察制度在压实生态环境保护责任、推进生态文明建设、建设美丽中国过程中发挥了至关重要的作用。

中央生态环保督察是党中央、国务院作出的一项重大制度安排，是建设生态文明的有力抓手。2015年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《环境保护督察方案（试行）》，正式建立中央生态环境保护督察制度。2019年6月，《中央生态环境保护督察工作规定》施行，以党内法规的形式确立了中央生态环保督察的基本制度框架、程序规范、权限责任等。

为遏制环境污染及生态破坏，解决生态环境领域存在的突出矛盾和重大问题，根据相关要求，2015年12月31日至2016年2月4日，中央生态环保督察组在河北开展督察试点。到2022年，中央生态环保督察实现了对31个省（区、市）和新疆生产建设兵团的两轮督察全覆盖。

从拆除陕西秦岭北麓西安境内违建别墅，到甘肃祁连山国家级自然保护区生态破坏问题整改，再到黑臭了20多年的广东练江华丽转变……两轮中央生态环保督察，在查处一批破坏生态环境的重大典型案件、解决一批人民群众反映强烈的突出环境问题的同时，切实推动了地方生态环境质量的持续改善。

良好的生态环境是最普惠的民生福祉。生态环境好不好，关键要看质量，要看老百姓对蓝天、碧水、青山的满意度。因此，中央生态环保督察从启动时起，就把解决老百姓身边的突出生态环境问题、改善生态环境质量、推动高质量发展作为工作重点，把老百姓身边看似不起眼的“小问题”作为督察关注的“大事情”，督促有关部门将人民群众反映的生态环境问题查处到位、整改到位，积极回应人民群众对优美生态环境的期盼。

“十三五”时期是我国生态环境质量改善成效最大的五年，这五年也是中央生态环保督察制度全面实施的五年。在督察中，中央生态环保督察敢于动真碰硬，对破坏生态环境行为“零容忍”。内蒙古科尔沁草原生态破坏、青海木里矿区非法开采等问题被先后公开曝光。这些案例深刻揭露了一些地方存在的不作为、慢作为，不担当、不碰硬，甚至敷衍应对、弄虚作假等生态环境领域的形式主义、官僚主义问题。通过督察，进一步压实了地方党委与政府的生态环保责任，推动生态文明建设和生态环境保护“党政同责”“一岗双责”得到有效贯彻落实。

党的二十大报告提出，深入推进中央生态环境保护督察。这既是对中央生态环保督察工作的充分肯定，也是对更加有力有序有效开展督察工作提出的新要求。值得注意的是，当前，随着经济的全面复苏，部分区域污染物排放出现反弹现象，生态环境质量面临下降风险，特别是今年一季度，一些城市出现了重污染天气。这其中除了气候因素之外，也与一些地方盲目上马“两高”（高耗能、高排放）项目，一些企业超标排放、弄虚作假有重要关系。这充分说明，生态环境保护工作不能有任何懈怠。

按照有关部署，今年将适时启动第三轮中央生态环保督察。期待第三轮中央生态环保督察始终坚持严的基调不动摇，着力解决突出生态环境问题，强化督察问责、形成警示震慑、推进工作落实、实现标本兼治，在确保“十四五”生态环境质量改善目标全面完成、生态环境质量不下降等方面发挥积极作用，不断满足人民群众对优美生态环境的期盼。

（作者系2022年度生态环境特邀观察员，法治日报社退休高级记者）

让依法分类成为生活好习惯

张 震

党的二十大报告提出了“加快发展方式绿色转型”“深入推进环境污染防治”等重要论述，为美丽中国建设擘画了新蓝图。创造清洁优美的生态环境，推进美丽中国建设，一个重要方面就是要形成节约资源和保护环境的生活方式，而进行垃圾分类投放是其中的关键环节。

垃圾分类的本质就是实现资源化利用，防止环境污染。如今，随着经济社会发展和人民群众生活水平不断提高，我国生活垃圾产生量逐年增加，一些大型城市的垃圾处理形势日益严峻。推行垃圾分类不仅可以减少土地占用，让城市更美观，而且能减少各种有毒物质对土壤、空气、水的污染，有利于变废为宝节约资源。可以说，垃圾分类是大城市冲出垃圾围城的必由之路。

我国自2019年起在全国地级及以上城市全面启动生活垃圾分类工作。随着垃圾分类工作的持续深入推进，目前，297个地级以上城市已全面实施生活垃圾分类，居民小区平均覆盖率达到82.5%，人人参与垃圾分类的良好氛围正在逐步形成。

垃圾分类需要人人参与，也需要法治的规范与保障。2020年9月，新修订的固体废物污染环境防治法正式施行，为指导垃圾分类工作提供了有力保障。一段时间以来，北京、上海、福建、河北等多个省、自治区、直辖市先后就生活垃圾管理立法，强化全流程分类，强调严格执法监管，推动垃圾分类步入规范化法治化轨道。数据显示，目前约有173个城市出台了相关地方性法规、政府规章。

当前，在国家和地方的立法指引下，我国初步形成了垃圾治理的法律规范体系，垃圾分类工作取得了积极成效。如上海市自生活垃圾管理条例实施以来，当地生活垃圾分类达标率达95%。北京市新版生活垃圾管理条例在“源头减量、强制分类、具体罚则”等方面作出明确规定，生活垃圾减量率和回收利用率显著提升。但也要看到，垃圾分类是一项长期性系统工程，不仅需要完善的分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的工作流程系统，而且需要源头治理、精准治理、协同发力的治理过程系统，需要全社会久久为功、持之以恒。

尽管各地在垃圾分类工作方面都取得了一些积极进展，但实践中也存在一些问题。主要表现为：一是执行不到位，分类过程中“先分后混”“分混并行”情况普遍存在，部分地区分类处理能力不足，硬件设施配套落后，不能满足分类处理需求。二是分类能力弱，尽管公众有较强的分类意愿，但并不是每个人都懂分类。三是标准不统一，例如不同地区间存在“五分法”（可腐烂、可燃烧、可变卖、可填坑垫道、有毒有害垃圾）“四分法”（可回收、不可回收、有害垃圾、其他垃圾）“三分法”（干、湿、其他垃圾）等分类标准，差别较大，缺少最低执行标准，不利于规范管理，也增加了居民分类的难度。而一些地方的垃圾分类之所以给人一种“有始无终”的感觉，究其原因，在于生活垃圾分类回收、处理、利用等系统相互衔接配合不够。

针对这些情况，需要进一步细化完善垃圾分类规范制度体系。首先，强化制度供给，规制过度包装等不良习惯，从源头减量，为末端处理减压，有效衔接垃圾处理与再生回收。其次，完善国家标准、行业标准，因地制宜，合理设定地区标准。针对城市生活、农业农村和工业生产等不同领域垃圾分类，通过立法确认分类义务，细化分类行为规范，明确处罚标准、类型，加强城管、农综、生态环保行政综合执法，明确责任目标。最后，进一步加强普法宣传与执法力度，特别是要加强薄弱地区的普法宣传教育，指导细分投放，提升分类能力，确立激励机制，提高公众参与积极性。

垃圾分类事关老百姓的生活环境改善和生命健康安全，事关绿色发展和可持续发展，需要人人参与，全民共治，形成主动分类主动监督的浓厚氛围，这不仅是实现人与自然和谐共生的现代化的有效路径，而且是“共建共治共享”理念在生态文明建设和城市治理中的具体落实。期待社会各界都积极投入到垃圾分类与资源节约型、环境友好型社会建设当中，汇集群众力量和群众智慧，将环境治理的新时尚转变为每个人的好习惯，让美丽中国更清洁美丽。

（作者系西南政法大学学术委员会委员、行政法学院教授）