杨开新

国家发展改革委日前印发的《“十四五”新型城镇化实施方案》，明确了“十四五”时期推进新型城镇化的目标任务和政策举措。值得注意的是，《方案》提出到2025年城镇开发边界全面划定，新增建设用地规模控制在2950万亩以内。这一表述对于推动城镇化质量的不断提高，具有重要意义。

城镇化是现代化的必由之路，但城镇化并非意味着大拆大建、大轰大嗡。贯彻以人为核心的新型城镇化战略，若想改观面貌，就要从依赖量的增长转为依靠质的提升，转变动力就要从依赖投资拉动转为更多依靠创新驱动。促使资源要素在有限空间中聚集，更有助于保持和激发城镇活力，在交流融合中汇聚潜力。这就要求牢固树立边界意识，为城市发展设立一条合理的红线。

进一步而言，划定城镇开发边界还是预防和治理城市病的迫切需要。传统意义上，山丘、河湖、海洋等往往会限制城市的盲目扩张，但随着土地价值的快速攀升和开发能力的大幅提高，这些天然阻碍因素会逐渐失去效力。在一些城市，“摊大饼”式增长、跳跃式扩张大行其道，对周边农业生产和生态环境保护构成现实威胁。失去了边界，也就难以控制新增建设用地规模，口头警告、下不为例、“罚酒三杯”等做法不一定管用。只有从依靠天然屏障转为强化制度刚性，注重节约集约用地，才可以制止城市的扩张冲动，为子孙后代预留发展空间。

可见，划定城镇开发边界，只有科学合理才管用、才长久。应适度从严从紧，对于擅自突破开发边界的行为予以问责，同时避免生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线之间“打架”，增强开发边界的权威性和执行的可操作性。要结合不同规模、不同定位、不同特色城镇的实际情况，深入研究，留有余地，避免产生新的矛盾。针对这些问题，在不久前印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》中，提出既要专项安排与进城落户人口数量相适应的新增建设用地计划指标，又要推动人口流失县城严控城镇建设用地增量、盘活存量。一增一减，张弛有度，更有针对性，也更能增强城镇的可持续发展能力。

划定城镇开发边界固然重要，树立和强化边界意识更是题中应有之义。土地是生产之要、生存之本、生态之源、自然之基，针对节约集约用地意识不强、利用方式粗放、亩均效益不高等突出问题，各地已纷纷采取措施，比如陕西省去年制定了《关于加强节约集约用地促进高质量发展的意见》。面对经济发展用地需求和国土空间规划管控之间的矛盾，要更加注重内涵增长，优先盘活存量土地，注重投资的亩均效益和产业的长远走势，推动治理的科学化、精细化、智能化，让城镇走上内涵式增长的道路。