王腊生 江苏省人大法制委员会主任委员

十三届全国人大五次会议通过的关于修改地方组织法的决定规定，省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州人大及其常委会根据区域协调发展需要，可以开展协同立法。这是我国立法制度的重大创新发展。我们要深刻领悟区域协同立法的重大意义，在总结实践经验和做法的基础上，研究明确区域协同立法的内涵、形式、事项、程序等，充分发挥这一新立法模式的功能和效用。

一、充分认识区域协同立法的重大意义

所谓区域协同立法，是指在一定区域范围内，有关立法主体在立法工作中相互协作和配合，并使所立之法规达到相互协调乃至统一的状态。区域协同立法是适应区域发展需要而产生的立法形式，主要解决因行政区划而形不成法规制度合力的问题，具有重要意义。

区域协同立法是贯彻落实党中央区域协调发展战略的重要举措。实施区域重大战略和区域协调发展战略，是党中央在新时代针对区域发展新特征作出的重大战略部署。区域协调发展需要加强区域立法工作的协作，共同制定行为规则，形成区域内统一的法制环境。

区域协同立法是区域内经济社会一体化发展的客观需要。区域发展一体化要求采取一致规则和行动，通过协同立法来协调各方关系，打破壁垒障碍，形成共同的市场和规则。

区域协同立法是区域内经济社会高质量发展的重要保障。区域协同立法是以一种更加开放的、在全国率先发展的制度来协调区域内关系，让要素在更大范围内畅通流动，实现更合理分工，凝聚更强大合力，促进高质量发展，构建全国高质量发展的新动力源和区域典范。

区域协同立法是区域内加强生态文明建设的必然要求。污染具有流动性，有关各方必须加强沟通协作，共同治理环境污染。

二、准确理解区域协同立法的内涵和形式

区域协同主要体现为立法权行使的协同，需要力求每个合作立法事项都发布一个通行全域的立法文件，实践中可以分为三种形式。

第一种为内容一致型协同立法。即区域内各省、市在同一时间段分别审议通过一个内容完全一致或基本相同的法规文本。这是最高形式的区域协同立法，是对某一事项采取共同的立法行动，形成一致的行为规则。

第二种为部分条款一致型协同立法。该立法形式从维护区域共同利益出发，寻求某些方面法规制度的区域协同。同时，尊重各地差异和特点，对所要规范的社会关系或相对人的行为在不同行政区划呈现出的不同表现形式，分别制定不同的立法条款。

第三种为复合型协同立法。相关地方人大共同协商后，就某一需要规范的领域制定共同的决定，再由相关地方人大在决定原则的指导下，分别制定各自的地方性法规，保持各自立法的独立性和针对性。

三、科学把握区域协同立法的内容事项

区域协同立法的目的是解决某一共同问题，规范某一共同事项。为适应区域协调发展需要，当前和今后一段时期协同立法的事项主要有五个方面。

一是有关协调发展规划的事项。目前，有三类规划迫切需要共同立法予以协调：国土空间规划对接，形成“一张图”管理；区域中小城市布局规划，形成高效、协调的城镇群发展机制；基础设施建设相配套，形成一个高起点的通行便捷的区域内基础设施建设的共同规划。

二是有关产业结构政策的事项。通过协同立法，可以优化生产力布局，克服地区间低水平同质化竞争，解决产业结构趋同化问题，充分发挥区域经济发展整体联动效应。

三是有关维护市场经济秩序的事项。实现区域内生产要素合理流动和资源优化配置，需要区域内省、市协同行动，共同清理阻碍要素流动的法规、规章，并在协同立法中逐步统一投资经营的法规制度，在全国率先形成市场化、法治化、国际化的营商环境。

四是有关社会事业和公共服务的事项。区域内城乡经济社会发展水平相当，可以共同规划区域内社会事业的发展，在社会保障和公共服务方面可以统一标准要求，相互联结贯通。

五是有关自然资源管理和生态环境保护的事项。区域内一般山水相连，共享江河、湖泊、山川等自然资源，生态环境融为一体，对这些宝贵资源要采取一致的保护办法，通过协同立法建立健全区域内统一的绿色生态建设和环境保护的合作制度。

四、加快完善区域协同立法的程序机制

区域协同立法不会自动生成，需要一整套协同程序机制作为保障。区域协同立法的主要程序有三个关键环节。

一是确定并起草协同立法项目。在拟定立法规划和计划时要充分考虑协同发展的需要，研究确定需要立法协同的项目，对协同立法项目，可以采取一方起草、共同起草、成立专班起草、委托起草等方式，在制度规范上增强一致性、协同性和融合性。

二是审查审议表决。充分协商所形成的法规文本经协同方人大及其常委会各自审议通过后，才能成为正式立法成果。在审议中要及时说明协同立法的过程和相关制度设计的考量，最大程度争取理解和认同。协同立法过程中遇到的重大问题，需要及时与协同方沟通协商解决，并向同级党委请示报告。

三是法规文本发布。协同立法的法规通过后，如何发布法规文本需要区分情况加以处理。对于内容一致型的协同立法，由于出台时间相近、内容相同，可以采用共同发布的形式。

五、严格坚持区域协同立法的基本原则

开展区域协同立法，需要坚守底线、突出重点、尊重自愿，严格坚持三项基本原则。

坚持法制统一原则。一方面，区域协同立的法不能同宪法、法律、行政法规等相抵触，对法律、行政法规中的一些具体规定作出改变，必须取得国家的认可；另一方面，区域协同立法须符合宪法、立法法和其他法律规定的地方立法权限，对有些法律保留的事项，只有在全国人大常委会明确授权的情况下，才可以进行协同立法。

坚持因地制宜原则。区域协同立法需要体现区域协调发展要求，结合本区域实际情况，突出各自重点。比如根据国家区域发展战略，长三角协同立法以一体化高质量为重点，构建产业合作、设施共享、服务共享、政策联动的一体化新格局，打造高质量发展的引擎和典范。

坚持协商共识原则。协同立法是区域内各立法主体一致的意思表示，需要达成共识。区域内有关立法主体需根据本区域协调发展需要，认真研究提出需要协同立法的项目。同时，要与协同方积极磋商研究，加强对协同立法项目和内容的沟通协调，平衡好各方利益关系，努力解决统一性和差异性问题，求得最大公约数。