庄春良　花秀艳

近日，《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》（以下简称“《规定》”）颁布实施，表明行政机关负责人出庭应诉制度跨入新的实施阶段，对于中国行政诉讼和法治建设具有里程碑意义，标志着行政机关负责人出庭应诉制度的中国经验日渐成熟。

行政机关负责人出庭应诉制度，被誉为“执政为民的试金石、法治建设的风向标、社会矛盾化解、社会管理创新的大智慧、政府自身建设的好抓手”。该制度作为一种自下而上的司法制度创新，随着社会经济文化发展、法治进程的推进而产生，是行政诉讼法史上最具有中国特色的制度之一。

行政机关负责人出庭应诉可以溯源至被誉为“新中国行政诉讼‘第一案’”的１９８８年“包郑照诉苍南县人民政府强制拆除案”，被告时任县长黄德全出席庭审。但从制度层面上看，该制度可以溯源至１９９６年１１月浙江省平阳县人民政府发布的《行政首长出庭应诉工作暂行办法》。进入２１世纪后，自２００４年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》后，该制度在我国普遍推开，北京、江苏、浙江等地相继颁布行政机关负责人出庭应诉规定，并取得了良好效果。随后，国务院和最高人民法院对该制度给予更高关注，最高人民法院２００９年在《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》中提出“要通过推动行政机关法定代表人出庭应诉制度，为协调、和解提供有效的沟通平台。”２０１０年，《国务院关于加强法治政府建设的意见》规定：“对重大行政诉讼案件行政机关负责人要主动出庭应诉。”２０１４年，党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出“健全行政机关依法出庭应诉”等要求。为了使改革有法可依，行政诉讼法于２０１５年进行修改，在总则部分规定行政机关负责人出庭应诉制度，最终从法律层面正式确立该制度。

法律规定的基本框架和司法解释的具体灵活调整，两者协力构建法律制度，一直是中国现代法制的重要特色。《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》用专章五个条文对该制度从行政负责人的界定、行政负责人出庭范围、行政负责人不出庭的理由及其处理等方面进行解释。至此，行政机关负责人出庭应诉制度已然初步形成，越来越多的行政机关负责人坐上被告席。

但是在该制度的实践过程中，仍有诸多问题，如在案多负责人少的背景下，行政机关负责人范围界定是否可以扩大；被诉行政机关委托的组织或者下级行政机关的负责人是否可以作为被诉行政机关负责人出庭应诉等，亟须法律或司法解释的回应。此时《规定》应运而生，至此，行政机关负责人出庭应诉这一中国特色制度日渐成熟。《规定》完善后的行政机关负责人出庭应诉制度主要表现在如下方面：

（１）扩大出庭应诉行政机关负责人的范围。行政机关负责人出庭应诉是现代诉讼制度文明进步的体现。但是立法上行政机关负责人界定的模糊性，导致实践中案多人少的行政机关以及分管行政事务多的行政机关负责人应接不暇，出庭应诉压力较大，只能无奈放弃或选择性出庭应诉，即使事后追责，也会以领导职数不够的实际情况进行抗辩，导致行政机关负责人出庭应诉制度流于形式。实践中，也存在被诉行政行为系行政机关委托下级行政机关或其他组织作出的情况，行政机关理所当然地认为，庭审应当是由其委托的作出具体行政行为的下级机关或组织的负责人出庭。《规定》一方面将行政机关负责人界定为包括行政机关的正职、副职负责人、参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别的负责人以及其他参与分管的负责人；另一方面排除被诉行政机关委托的组织或者下级行政机关的负责人，不能作为被诉行政机关负责人出庭，但是需要注意的是，行政机关委托的组织或者下级行政机关的工作人员可以视为行政机关相应的工作人员出庭应诉。

（２）细化行政机关负责人出庭应诉的案件类型。从推行行政机关负责人出庭制度以来，行政机关负责人以“出庭为原则、不出庭为例外”，以往“告官不见官”的现象得到了极大转变，但司法实践却又滑进另一个极端，即不分案件具体情况的随意通知行政机关负责人出庭，比如简单的交通违章案件、政府信息依申请公开案件，在行政机关“案多负责人少”的矛盾下，一定程度上影响了行政机关负责人出庭制度的实际效果。《规定》采用了列举式和兜底式相结合的方法将行政机关负责人出庭应诉的案件分为两类：一是法院应当通知出庭，也是行政机关负责人必须出庭应诉的案件，包括“涉及食品药品安全、生态环境和资源保护、公关卫生安全等重大公共利益，社会高度关注或者可能引发群体性事件等的案件”；二是法院裁量通知出庭，包括被诉行政行为涉及公民、法人或者其他组织重大人身、财产权益的，行政公益诉讼，被诉行政机关的上级机关规范性文件要求行政机关负责人出庭应诉的等情形，如此一来，相信能够较好地缓和行政机关负责人“滥”出庭的另一极端现象。

（３）明确不能出庭应诉的理由及处理。实践中，行政机关负责人无法出庭应诉时，会向法院出具书面证明材料，但其往往以模糊的理由不出庭应诉，法院的审查亦流于形式，导致有的当事人以行政机关负责人不出庭应诉为由中途申请退庭，而目前并无法律规定该种情形的法律后果，从而造成了司法实践的困境。《规定》明确行政机关负责人不能出庭的情形具体包括不可抗力；意外事件；需要履行他人不能代替的公务；无法出庭的其他正当事由。行政机关负责人有正当理由不能出庭的，应当提交相关证明材料，并加盖行政机关印章或者由该机关主要负责人签字认可；明确行政机关负责人有正当理由不能出庭的处理，一是法院可以依行政机关申请决定延期开庭，也可以依职权决定延期开庭审理；二是对于当事人提出异议的，法院可以在庭审笔录中载明，不影响案件的正常审理。明确当事人以此为由拒不到庭、未经法庭许可中途退庭的以及拒绝陈述的，由其承担相应法律后果，保障在诉讼运行和诉讼秩序的前提下引入并发挥行政机关负责人出庭应诉。

（４）提升出庭质效。虽然行政机关负责人出庭应诉“遍地开花”，但是行政机关负责人“出庭不出声”问题显著，庭审质效有待进一步提升。行政机关负责人出庭应诉不只是行政机关的象征性代表，而是行政机关诉讼权利的行使者和诉讼义务的履行者。为了更加积极地依法化解社会矛盾纠纷，实现官民之间有效对话，彻底解决“出庭不出声”问题，《规定》明确行政机关负责人出庭应诉的，在庭审过程中应当就案件情况进行陈述、答辩、提交证据、辩论、发表最后意见，对所依据的规范性文件进行解释说明，更是明确了行政机关负责人应当就实质性解决行政争议发表意见，从而充分发挥出纠纷解决的功能。

（５）加强监督。行政机关负责人出庭应诉制度的推行，离不开法院的推动，更离不开党委、政府、人大的支持监督，也离不开社会公众的监督。《规定》赋予法院针对行政机关负责人出庭应诉不履行出庭应诉义务或者履行不到位的情况，可以向监察机关、上一级行政机关提出司法建议，通过适当形式将行政机关负责人出庭应诉情况向社会公开，人民法院也可以定期将辖区内行政机关负责人出庭应诉情况进行统计、分析、评价，向同级人民代表大会常务委员会报告，向同级人民政府进行通报，从而倒逼行政机关切实履行行政机关负责人出庭应诉的法定义务，督促负责人在诉讼中积极与当事人沟通协调，促使行政争议的有效解决。