万 玲

习近平总书记6月2日主持召开专家学者座谈会并发表重要讲话时强调，要推动将健康融入所有政策，把全生命周期健康管理理念贯穿城市规划、建设、管理全过程各环节。这为统筹解决现代城市治理难题，系统推进城市治理体系和治理能力现代化提供了全新的思路，也为各级政府更加精准有效地推动城市工作指明了方向。

改革开放以来，我国城市发展迅猛，城市规模不断扩张，城市化水平显著提高，由此所导致的城市病也给城市治理和城市发展带来了前所未有的困扰和挑战。因此，如何因应城市发展的变化及需求，寻求解决问题的途径和方法，已经成为一个亟待思考的现实问题。早在2015年的中央城市工作会议就曾明确指出，城市工作是一个系统工程。做好城市工作，要顺应城市工作新形势、改革发展新要求、人民群众新期待，坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民。这是我们做好城市工作的出发点和落脚点。同时，要坚持集约发展，框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量，立足国情，尊重自然、顺应自然、保护自然，改善城市生态环境，在统筹上下功夫，在重点上求突破，着力提高城市发展持续性、宜居性。为此，会议针对城市发展的现实问题提出了“一尊重五统筹”的城市工作思路：即尊重城市发展规律；统筹空间、规模、产业三大结构，提高城市工作的全局性；统筹规划、建设、管理三大环节，提高城市工作的系统性；统筹改革、科技、文化三大动力，提高城市发展的持续性；统筹生产、生活、生态三大布局，提高城市发展的宜居性；统筹政府、社会、市民三大主体，提高各方推动城市发展的积极性。这与“全生命周期管理理念”的内涵是不谋而合的。

全生命周期管理理念，其核心要旨在于强调城市规划、建设和管理的整体性。在具体实践中，要在规划、建设和管理的各个环节遵从全面、协调和可持续发展的原则。为此，必须做到三个坚持：

一是坚持规划统领，切实做到城建工作一盘棋。城市建设是一项复杂的系统工程，涉及经济、社会、人口、资源等诸多领域，这就要求我们在城市建设中必须根据城市及所在区域的具体情况，对城市的用地、道路、公共空间和景观特色等作出科学合理的安排，进行科学的城市建设规划。一个好的规划不仅是城市建设的纲领，也是城市建设的依据，更是城市竞争的资本。城市规划在城市发展中起着重要引领作用，考察一个城市首先看规划，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。要依靠改革、科技、文化“三轮驱动”，进一步增强城市规划的科学性和权威性。要把尊重自然、传承历史、绿色低碳等理念融入城市规划全过程，科学划定城市开发边界，防止“摊大饼”式扩张，推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变。

二是坚持协同发展，不断提升超大城市资源配置和辐射能力。各级城市政府应跳出传统地域的限制，运用更具战略性的思维和眼光，通过促进城市多中心发展，协同处理城市治理的难题。超大城市往往具有强大的综合实力、区域服务能力、经济影响力、资源调动力和创新推动力，应在立足自身发展的同时带动周边城市协同发展。为此，对内要优化功能布局，统筹推进城乡一体化发展。一方面，要积极推进城乡一体化建设，包括城乡发展规划一体化、城乡社会治理一体化、城乡产业布局一体化、城乡生态建设一体化、城乡资源配置一体化、城乡公共服务一体化、城乡基础设施一体化、城乡就业保障一体化等。通过制度创新、实施乡村振兴战略以及优化各区功能和空间布局来实现中心城区与周边城区之间的融合发展。另一方面，要抛弃传统的单一功能分区模式，采用基于地域特点的综合规划对城市各区域进行科学分工，适度疏解中心城区功能，实现都市区内部功能重组和平衡发展。对外则要优化资源配置，加强城市群的协同治理。国内外实践证明，采取组团式发展的城市结构，形成优势互补、合理分工、高效运作的城市分工体系，是一种有效的城市化发展模式。新型城市化道路，必须在综合发展观的统领下，根据资源环境承载力构建科学合理的城市宏观布局，把城市群作为主体形态，促进大中小城市功能互补、协调发展，最终形成“同城化”发展战略，实现城市的健康、可持续发展。

三是坚持整体治理，着力构建共建共治共享的城市治理格局。这也是以人民为中心城市治理理念的具体体现。只有让居住在城市里的市民感觉到他们与这个城市是一体的，城市工作才能得到市民发自内心的拥护和支持。要做到共建共治共享，就需要主动吸纳公众广泛参与城市建设和治理，如通过建立议事协商制度、开展公共决策讨论等多种渠道听取公众意见。政府要努力从微观、具体的管理中抽身出来，注重向综合协调处理转变，要积极主动放权，为市场和社会让渡治理空间。同时，积极推动城市发展成果共享。城市治理必须始终把人民利益摆在至高无上的地位，坚持问需于民、问政于民、问计于民、问效于民，切实增加公众在城市治理中的主动权和话语权，努力构建一个人人有责、人人尽责、人人享有的城市治理共同体。

作者系中共广州市委党校公共管理教研部教授