杨建顺

随着新型冠状病毒感染的肺炎疫情的扩散，各地的防控手段持续升级，呈现出各自为“战”局面。针对有些地方采取了阻断道路等措施的情况，国务院办公厅印发《关于做好公路交通保通保畅工作确保人员车辆正常通行的通知》，提出“五个严禁”：严禁擅自封闭高速公路出入口，严禁阻断国省干线公路，严禁硬隔离或挖断农村公路，严禁阻碍应急运输车辆通行，严禁擅自在高速公路服务区和收费站、省界和国省干线公路设置疫情防控检疫点或检测站。该《通知》进而规定，对擅自阻断公路交通基础设施、干扰公路运输正常秩序的，要严肃追究有关部门和单位的责任。这种各自为“战”的现象及其治理路径表明，在应对传染病等突发公共卫生事件的领域，我们离法治尚有较大的差距。为切实保障应急管理工作依法有序推进，全面取得抗击疫情的胜利，亟待修订完善该领域的既有法规范，尤其是应当聚力于危机管理组织法的完善。

危机管理组织法不同于一般组织法，其主要特色在于更加强调组织的临设性和常态性相结合、集权性和多元性相结合、动态应变性和目的特定性相结合。在该法制之下，组织的存在、运作、变动乃至消灭，皆以对紧急事态的全面、准确而及时的认知和切实有效的危机管理应对为目的。为了迅速而准确地认知危机，并动员、筹措必要和可能的人力、物力、财力等资源，迅速回避或者消解危机以及从危机派生出来的损害、破坏、崩溃等次危机，危机管理组织法要明确相关组织的任务目标，进而要明确责任所在，注重建构中央与地方、公共部门与民间部门等各相关主体之间通力协作、众志成城的关系，强调危机管理组织及其成员应当具备专门知识乃至相关技术，并辅以充分利用外脑的听证、咨询以及论证等机制。

自２００３年抗击SARS以来，我国应对突发公共卫生事件等紧急事态的危机处理能力不断提升，相关的制度和机制也相继建立起来。传染病防治法、突发事件应对法、突发公共卫生事件应急条例等法律法规相继修订、制定，加之各类应急预案，构筑起较为全面系统的应急管理法规范和预警机制。然而，新冠肺炎的暴发及扩散表明，我们的危机预防制度不足以避免“SARS类似事件”的发生；而抗击疫情过程中相关组织和人员的各自为“战”现象表明，我们离“基本实现建设法治政府的目标”尚有较大差距，尤其是亟待完善抗击传染病等突发公共卫生事件的危机管理组织法。

完善危机管理组织法，为疫情防控工作提供有力法治保障，最关键的是处理好集权与分权的关系。突发事件应对法明确规定，国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。在这种应急管理体制下，一方面应当强调统一领导和综合协调，另一方面应当重视分类管理、分级负责和属地管理。应当在坚持“全国一盘棋”的基础上，强调尊重抗疫的规律性，重视抗疫的有效性，体现抗疫的协同性和人文关怀特色，依法授权各领域各地区各部门能够根据各自实际灵活机动地应对突发公共卫生事件的权力，甚至让最一线的组织负责任地直接作出最灵活的应对措施。应当在进一步完善赋权规则和用权程序的基础上，让符合科学理性的防控措施得到最大限度的活用，实现疫情防控的决策、措施和手段都合法、合理，既坚持比例原则，又确保有效防控。应当建立健全共建共治共享社会治理体系，充分调动各方面的积极性，共同协力，夯实联防联控应对机制，坚持并切实践行“早发现、早报告、早隔离、早诊断、早治疗”的原则，以最大程度消除风险因素，实现最及时、最合理、最有效的科学理性防控。

（作者系中国人民大学法学院教授、比较行政法研究所所长）