检察监督改革重在抓好三化
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来源:法制日报--法制网发布时间:2019-11-18 10:18:55

敬大力 北京市人民检察院党组书记、检察长

强化检察监督既是当前检察机关必须解决好的重要课题,也是践行以人民为中心司法理念的必然要求。2014年党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“完善检察机关行使监督权的法律制度”。2019年中央《关于政法领域全面深化改革的实施意见》提出“完善人民检察院法律监督体系”。从“制度”到“体系”,标志着检察监督改革进入新阶段。在新的起点上推进检察监督改革,重点是要抓好检察监督案件化、规范化、专业化,实现由传统的行政化行权方式向诉讼化行权方式转变,彻底解决监督任意和监督不力问题,增强检察监督刚性。

一、抓好检察监督案件化

检察监督案件化,即重大监督事项案件化办理。2016年最高人民检察院将监督工作案件化写入《“十三五”时期检察工作发展规划纲要》,提出要“探索实行重大监督事项案件化,加大监督力度,提升监督实效”。检察监督案件化包含程序化和证据化两个方面。在程序化方面,要建立一套符合监督运行规律的案件办理流程,形成涵盖检察监督线索移送、受理、审查、立案、调查核实、处置决定、跟踪反馈、结案归档等全过程的监督程序。在证据化方面,要贯彻诉讼违法的证据裁判规则,有明确的诉讼违法案由和立案标准。由于检察监督内容繁多、范围广泛,一律实施案件化办理,既不能区分监督重点,又将耗费大量司法资源,不具有实际操作性,要注重将案件化限定在重大监督事项的范围内。具体来讲,就是要从实体和程序两个方面根据诉讼违法情形的严重程度,把检察监督分为一般违法事项、重大违法事项和涉嫌职务犯罪三种情形。对一般违法事项,按照办事模式,由诉讼部门随案监督、即时纠正;对重大违法事项,实施案件化办理;对涉嫌职务犯罪需追究刑事责任的事项,达到刑事立案条件的,在检察机关管辖范围内依法立案侦查。2018年探索实施案件化后,首都检察机关在侦查监督中,立案办理监督案件数、立项办理监督事项数同比分别增长27%和89%,进一步解放了检察监督生产力,创造了检察监督工作新局面。

二、抓好检察监督规范化

检察监督规范化,即完善重大监督事项办理机制。关键是要建立一套涵盖监督程序和监督实体的工作规范。在监督程序规范方面,要改变诉讼程序与监督程序混同、监督工作依附于诉讼程序的局面,将监督程序与诉讼程序分离,建立体系化的监督运行机制,形成监督工作的刑事诉讼法及刑事诉讼规则,将检察监督工作纳入统一、规范的程序性轨道。在监督实体规范方面,要明确监督案件案由和立案标准,为监督工作开展提供具体的裁量依据。监督案件案由设置可以在借鉴刑法罪名的基础上,按照“规范性、明确性、特定性”的要求,归类汇总主要违法类型,提炼出诉讼违法行为的核心争点,确定监督案件的案由。立案标准设置可以借鉴刑法分则条文立法技术,通过“款”“项”等处理方式,细分为一般违法、重大违法和涉嫌职务犯罪三个等次,并分别明确立项办理、立案办理和启动侦查等不同处理方式。要通过设立案由、明确立案标准,从监督实体法层面推动检察监督由办事模式向办案模式转型发展。

在监督规范化实践方面,自2017年起,首都检察机关先行先试,积极探索检察监督制度化、规范化、程序化、体系化、信息化建设(简称“五化”建设)。通过试点摸索和纵深推进,形成了涵盖面广、着力点实、操作性强的系列规范性文件,有力推动了监督工作的发展。“五化”的核心是规范化,即解决操作的章法问题,提供检察监督的程序法和实体法依据。在建章立制的基础上,还必须解决运行模式和人员队伍的问题,也就是案件化和专业化,才能实现检察监督的良性运作。因此,从以规范化为核心的旧“五化”到案件化、规范化、专业化并进的新“三化”,是检察监督工作发展的必然要求,是改革迈上新台阶的重要标志。

三、抓好检察监督专业化

检察监督专业化,即重大监督事项专业化办理。习近平总书记强调,政法系统要把专业化建设摆到更加重要的位置来抓。“不一则不专,不专则不能”,诉讼案件需要专业化办理,监督案件同样也必须坚持专业化办理。

一是加强专业化监督机构和组织建设。为防止捕诉一体后可能出现新的混业经营、重复叠加、角色错位、监督弱化等问题,必须立足法律监督的宪法一元定位,按照司法办案和法律监督两条主线,优化职能配置,工作合理分工,统筹兼顾,构建重大监督案件专业化办理机制。对于刑事诉讼监督、民事诉讼监督、行政诉讼监督等检察监督工作,要以检察官为核心组建专业化的办案组织和办案团队,实现专案专办、术业专攻。一方面,使负责诉讼案件的办案检察官更加专心从事批捕起诉工作,避免诉讼与监督“一手硬、一手软”问题发生。另一方面,要避免出现办案检察官对公安、法院等单位碍于情面不愿调查、角色难处等问题,促进实现工作合理分工,统筹兼顾。

二是加强检察专业体系建设。要推动以机构、部门为主的传统分类模式,向以专业、职能为主的新型分类模式转变。积极借鉴医学会、律师协会下设分会的分类模式,在检察官协会下面设立若干专业分会,涵盖刑事犯罪检察、国家安全和公共安全检察、职务犯罪检察、经济犯罪检察等刑事司法办案和刑事诉讼监督专业分会,以及民事诉讼监督专业分会、行政诉讼监督专业分会等。各专业分会作为检察官协会下设的自主研究组织,要按照不同专业类别排列组合,推动相同专业领域的人一起研究问题、会诊案件,共同朝着一个专业、一个目标攻坚发力,将专业分会打造成为疑难案件会商、理论问题研究、专家能手培养的专业化平台。

三是加强监督专业素能建设。“监督不是高人一等,但要技高一筹”。素质和能力是专业化的根本保障,没有过硬的专业素能,调查核实不充分、监督纠正不精准,就无法让被监督对象信服,监督刚性自然也得不到保障。检察监督的核心素能必须区别于司法办案的核心素能,适应新时代法律监督工作专业化、专门化、精细化的要求。要有针对性加强检察人员发现线索、调查核实、纠正处理等方面的监督核心能力,补齐素能短板,确保监督工作对接得上、沟通得来、调查得清、监督得准。

(责任编辑:林楠特)
 
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