【2018两会·改革新征程】认识和把握政府机构改革的重要特征
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来源:法制网发布时间:2018-03-20 15:58:50

【2018两会·改革新征程】系列评论(18)

法制网特约评论员 赖先进

2018年2月28日,党的十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》(以下简称《决定》)和《深化党和国家机构改革方案》。3月17日,十三届全国人大一次会议审议和批准了《国务院机构改革方案》,标志着新时代深化政府机构改革正式揭开序幕。这次深化机构改革是改革开放以来我国进行的第八轮机构改革。改革开放40年来,我国先后进行了八次大规模的机构改革。虽然机构改革几乎“五年一遇”,但相比以往的历次机构改革,这次改革呈现出鲜明的特征,具有许多改革创新点和亮点。总结这次的改革特征主要表现为:

1、改革力度上体现重塑性。这次改革适应了新时代中国特色社会主义发展要求,结合新的时代条件和实践要求,大力度推进了机构职能优化和调整。相比以往的历次机构改革,这次改革在改革力度和范围上都是空前的,不是一般的“小修小补”,而是具有重塑性的深度型机构改革。国务院改革方面,从调整机构数量上看,组建了7个组成部门、重新组建了2个组成部门、优化了2个组成部门职责、不再保留6个组成部门;组建了8个其他机构、重新组建了1个其他机构。改革后,国务院组成部门除国务院办公厅外26个,正部级机构减少了8个,副部级机构减少了7个。从调整机构的性质上看,这次改革不仅大力度调整了国务院组成部门,也对国务院直属机构、国务院办事机构、国务院直属事业单位、国务院部委管理的国家局进行了相应的改革。

2、改革范围上体现系统性。一方面,这次机构改革名称是党和国家机构改革,范围涉及党、政府、人大、政协、司法、群团、社会组织、事业单位、跨军地等方方面面。以往的历次机构改革名称上是国务院机构改革,主要是行政系统内进行的行政机构改革,极少触及其他的系统和领域。这次改革是一次从上到下、从左至右、由内到外、由表及里的全面性、系统性改革,是一次以加强党的全面领导为统领、以国家治理体系和能力现代化为目标的统筹性、系统性改革。另一方面,这次改革体现了党政机构改革之间的系统联动。党的有关机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置,实行合并设立或合署办公。比如,新成立的国家监察委员会与中央纪委合署办公。

3、改革重点上体现针对性。此次机构改革坚持以问题为导向,聚焦重点领域和关键环节,下决心解决党和国家机构职能体系中存在的障碍和弊端,具有非常强的现实和未来针对性。一方面,改革内容具有强烈的现实针对性,回应了社会长期关注的机构改革问题。比如,组建自然资源部是为解决当前我国自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题;组建农业农村部是为解决农业农村农民问题;组建退役军人事务部是为维护军人军属的合法权益;组建应急管理部是为提高防灾减灾救灾能力等。另一方面,改革内容具有强烈的、面向未来的针对性,即前瞻性。比如,针对当前和未来长时期内建设美丽中国的战略任务,整合分散的生态环境保护职责,组建生态环境部;针对当前和未来长时期应对老龄化挑战和推动实施健康中国战略,组建国家卫生健康委员会等。

4、改革思路上体现延展性。在以往大部制改革思路基础上,此次机构改革对职能相近的部门推进大部制改革有了更全面、更深入的拓展。首先,不仅强调进行相近职能或业务趋同的大部门组建(比如组建自然资源部、组建生态环境部、组建农业农村部、组建文化和旅游部、组建国家卫生健康委员会、组建国家市场监督管理总局等),还重视在有关机构职能加强和优化的基础上形成大部门(比如重新组建科学技术部、重新组建司法部、优化水利部等)。其次,不仅在国务院组成部门上进行大部制功能整合,在国务院直属机构、国务院直属事业单位、部门管理的国家局等其他类型机构上也进行了大部制功能整合,比如组建国家市场监督管理总局、组建中国银行保险监督委员会、组建国家知识产权局等。再次,十九届三中全会《决定》指出,党的有关机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置,这表明原来在只是行政系统发生的大部制改革将拓展至党的有关机构设置。

5、机构整合上体现专业性。科学的职能整合是机构改革的关键问题,职能整合不科学、欠科学容易造成机构改革的重复低效。这次机构改革在总结机构改革经验的基础上,体现了专业性和科学性。一是在内容上整合体现专业性。比如,在群众最为关心的食品行业监管中,科学区分了食品监管和药品监管的差异性,考虑到了药品监管的专业性,在组建国家市场监督管理总局下,单独组建国家药品监督管理局,药品监管机构只设到省一级。成立应急管理部,将公安消防队伍、武警森林部队和安全生产应急救援队伍归为应急管理部管辖,有利于保障和提升应急管理的专业性。二是在环节上整合体现专业性。在部委层面,决策、执行和监管三个环节的职能一体化,导致缺乏专业化分工和制约,是机构职能配置面临的难点问题。在这样的职能配置模式下,有的部门既当裁判员,又当运动员。这次改革体现了决策、执行和监管专业化适度分工的特点,既提高机构的专业能力,又有利于降低腐败发生的风险。比如,这次改革将银行保险的法律法规和审慎监管制度划归央行,新成立的银保监管委员会成为执行者,央行成为规则的制定者和监督者。

6、职能配置上体现整体性。这次改革强化了我国整体性政府建设,有利于实现重点难点问题的整体性治理。首先,在决策层面,完善坚持党的全面领导的制度,强调建立健全党对重大工作的领导体制机制,为我国建设整体性政府、防止碎片化治理构建和优化了强有力的决策中枢系统。其次,在政府的执行层面,提高机构设置的整体性、防止出现“九龙治水”式的碎片化,也得到了进一步体现。比如,组建国家医疗保障局,整合分散化的基本医疗保险和生育保险、农村合作医疗、医疗救助和医药服务价格职能,不断提高医疗保障水平。与以往历次机构合并主要采取按照行业合并的思路不同,这次政府机构改革主要采取按功能进行合并的思路进行整合。比如,组建应急管理部,打破了原来主要由行业进行应急管理的架构。推进相近职能部门的功能性整合,有利于围绕战略任务和重点问题进行整体性治理,避免行业内循环、行业内保护现象。

7、改革举措上体现层级性。在我国一般意义上的五级政府治理体制内,上、下的层级关系问题是我国机构和行政体制改革需要关注的重点问题。以往的历次机构改革主要以国务院机构改革为引领,采取自上而下的方式进行,地方机构改革容易出现“职责同构”、“上下一般粗”现象。这次改革强调合理设置和配置各层级机构及其职能,除中央有明确规定外,允许地方因地制宜设置机构和配置职能,并赋予省级及以下机构更多自主权。这次改革还要求规范垂直管理体制和地方分级管理体制,正确处理中央事权管理和地方事权管理关系。此外,在层级方面,这次改革重视吸取和总结自下而上的改革经验,体现了自上而下和自下而上相结合的特点。比如,国家市场监管管理总局是在市县普遍设立市场监督管理局经验的基础上在中央政府机构改革中推开的。

8、改革内容上体现国际性。随着我国综合国力、国际影响力的逐步提高,参与全球治理体系的程度逐步加深,政府承担有关国际事务的职责和功能也相应地出现增加的态势,迫切需要予以加强和优化。首先,这次机构改革整合商务部和外交部对外援助有关职能,组建了国家国际发展合作署,作为国务院直属机构,加强和优化了援外方面的国际职能。其次,组建了国家移民管理局,加强和优化了政府对移民的管理和服务职能。这些机构改革举措适应了我国有关国际事务发展的需要,为我国参与国际公共事务治理构建了坚实而有效的载体和平台。

9、实施步骤上体现梯次性。深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和能力现代化的一场深刻变革,是一个系统性工程,需要有步骤地、有序实施。重视改革推进的先后次序是此次机构改革的一个重要特点。在五级政府治理体制之下,机构改革的层级顺序尤为重要。十九届三中全会《决定》指出,在党中央统一部署下启动中央、省级机构改革,省以下机构改革在省级机构改革基本完成后开展。这也就是说,在层级推进顺序上,要自上而下地按照层级顺序梯次推进;同时,也鼓励地方和基层积极探索,及时总结经验。

10、保障措施上体现配套性、法治性。编制是我国对机构规模和人员规模进行管理的有效手段。这次机构改革抓住了实现机构改革规范化、制度化的重要配套制度保障,即编制及其法定化。首先,这次改革强调推进编制管理法定化。十九届三中全会《决定》指出,机构编制法定化是深化党和国家机构改革的重要保障,要制定中国共产党机构编制工作条例,制定机构编制法。其次,要强化机构编制管理刚性约束。再次,要加大机构编制违纪违法行为查处力度。强化编制及法定化工具的使用和保障措施,有利于促进机构改革的稳步推进。

(作者系中共中央党校政法部公共管理室副教授)

 

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(责任编辑:王婧)
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