【专家谈】夯实新时代产权保护的法治基础
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来源:法制网发布时间:2018-02-07 18:45:35

  【加大产权保护力度 让有恒产者有恒心】之二

  法制网特约评论员 刘锐

  1月30日,最高法、最高检同时发布涉产权保护典型案例。同日,司法部发布涉产权保护公证指导性案例。“两高一部”集中发布涉产权保护典型案例,意在集中展示产权保护的进展和成果,亮明中央保护产权的决心,有效指导产权保护的司法和公证实践,提振有产者保有产权的信心。早在2016年11月,中共中央、国务院出台《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》。可以看到,中央关于产权保护的精神正在逐步落实,我国产权保护的力度在不断加大,一些受损权利得到了救济,正义得到了伸张。尤其值得称道的是,司法部门敢于碰硬较真,公证部门勇于开拓公证新领域,不断丰富产权保护的手段和渠道。

  产权保护的关键在于全面依法治国,需要科学立法、严格执法、公正司法、全民守法;需要坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。依法治国的关键是依法行政,建立健全公权力监督制约机制。与普通市场主体违约、侵权对产权的伤害相比,政府等公权力主体不当或违法行为对产权保护的影响可能更大。政府等公权力主体既负保护产权之责,又有强大执行之力,一旦没有可靠机制保障其规范、有效运行,就有可能出现以“行权”之名行“侵权”之实的问题。而且,一旦公权力侵犯产权的行为出现,其救济手段比市场主体之间的产权救济要少,救济程序更复杂、救济成本更高。对于公权力保障产权不力甚至侵犯产权的问题,更需要建立健全公权力的规范运行机制,从源头上保障公权力有效履职,防范其侵犯产权。如何进一步规范公权力、保护产权是新时代产权保护必须思考的问题。

  第一,夯实有利于产权保护的观念基础。一是要树立权利平等观念。民事权利有人身权和财产权之别,财产权又有物权、债权、知识产权、股权之分,产权大致与财产权相当。权利本应平等、一体保护,理论上讲没有专门强调产权保护之必要。但从产权保护的实践来看,从中央专门就产权保护发文、“两高一部”集中发布涉产权保护典型案例等一系列动作来看,权利平等的观念还没有完全树立起来。相对而言,还存在厚人身权轻财产权的现象,还存在重物权、债权等传统产权轻知识产权等新型产权的现象,还存在区分不同市场主体产权予以差别对待的现象。其实,权利本性平等,市场贵在平等,无财产即无人格在一定意义上是成立的。没有对知识产权的平等保护,就不会有不竭的创新之源。没有对民营企业产权的平等保护,市场就不会有持续活力,企业家就不会有做大做强做优企业的决心、信心和耐心,与现代化强国相应的企业家群体就难以产生。二是要树立程序重于实体观念。对于法治而言,实体重要,程序更重要,因为良好的程序可以保证不坏的结果,但再好的实体规定也不能保证好的结果。当下之所以特别强调程序重于实体,是因为中国传统文化重实体轻程序,行政诉讼实践中政府败诉的一个主要原因是违反程序,最高法公布的典型案例中就有严重违反程序的案例。相对于司法而言,行政程序制度建设还比较滞后。未来的法治国家、法治政府、法治社会建设应当特别突出正当程序建设,要用中立、理性、排他、可操作、平等参与、自治、及时终结、公开的正当程序约束、规范公权力,力求产权、权利的妥当保护。三是诚信观念。诚信是市场的基石,政府诚信尤为重要。这是因为,诚实信用是民法的基本原则、被奉为“帝王条款”,政府是市场上最大的买家,政府的采购行为如果能够完全做到诚实守信,就会有力促进、带动其他市场主体诚信水平的提高,加快市场信用建设。同时,信赖保护是法治政府的一个重要衡量标准,政府的许可、执法等行政行为应当重视相对人的信赖利益。

  第二,夯实有利于产权保护的制度基础。法治的基础是法制,即有法可依。随着中国特色社会主义法律体系的形成,有法可依的问题基本解决,但没有也不会完全解决,法律的有效供给永远在路上。一方面,法律的欠账还不少,与产权保护密切相关的计划投资等宏观调控领域的法律、行政程序法等还没有出台,土地房屋征收、土地权利保护等方面的法律还不健全;另一方面,社会的快速发展不断滋生新的法律需求,个人数据保护等互联网领域的法律需要加快立法进程。总体来看,我国现行的制度结构中,不属于法律的规范性文件的数量依然庞大,这与法治的要求不相适应。同时,法律制度的质量提升空间还不小,未来需要加快法律制度的升级换代,加大良法善规供给。当前,应主要从以下两个方面加快产权保护的制度供给:一是建立健全与产权保护要求相匹配的责任体系。产权保护的责任体系包括法律责任和党纪责任,法律责任又有刑事责任、民事责任和行政责任之分。现实中产权保护不充分既与执法不严、司法不公有关,也与责任配置不到位、不妥当有关。加快构筑科学、严谨的产权保护责任体系,需要补齐党纪责任的短板,解决刑事责任不到位以及刑事责任、行政责任不平衡的问题,同时也要防止责任过度。正如贝卡利亚所言,对于犯罪最强有力的约束力量并不是刑罚的严酷性,而是刑罚的必定性。刑事责任如此,行政责任亦然。必须认识到,责任有保障产权的功能,但过度的责任会限制行动自由、抑制公权力作为的积极性。二是建立健全与产权保护要求相符合的法律顾问和公职律师制度。法律顾问公职律师制度建设在中央的强力推动下成效显著,但从各部门、各地方的规定来看,还程度不同存在不够具体、约束力不强的问题。要使法律顾问和公职律师在产权保护中真正发挥作用,必须建立法律顾问公职律师在涉产权相关决策、行为中有效发挥合规审查、风险防范作用的刚性约束制度。

  第三,夯实有利于产权保护的责任基础。制度的执行、义务的履行、权利的实现,都需要责任保障。保护产权的责任基础,除了责任制度体系建设外,更重要的是责任制度的落地、落实,有权必有责、有责要担当、失责必追究。在公权行使过程中,因规则不明或方法不当或其它原因偶尔伤及私权似乎在所难免,但如果比较多地出现公权保障私权不到位甚至故意侵犯私权现象,尤其是不当或违法公权行使行为长时间得不到纠正,实属不该。“动员千遍,不如问责一次”,加大产权保护力度,提升产权保护水平,有效问责、追责是个突破口。对于产权保护不力和侵犯公权力的不作为乱作为,要区分历史遗留问题和新发案件、区分一般过错行为和故意行为、区分偶发和常发,谨慎、规范、有效问责。要严肃追究组织和直接责任人、负有领导责任的领导干部的党纪、法律责任,通过问责及适时公布一些这方面的典型案例,促使依法行政、依法司法的根本改善,为产权保护、企业家安心创业营商营造良好法治环境。

(作者系国家行政学院法学部教授)

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(责任编辑:刘丹)
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