法制日报记者 王晓雁

　　存款人、保险投保人、信用卡使用人，一旦利益受到侵害，要不要像“消费者”一样享受倾斜保护？3月6日在京召开的“两会热点问题研讨：资本市场投资者权益保护专场”上，专家指出，这类群体算不上“投资”，更多的是金融消费。从国际立法趋势看，应该把对这类群体的保护提升到金融消费者保护这样一个高度。研讨会还透露，中国证券法学会正在研究推动构建金融消费者保护的法律体系。下一步将具体推动金融服务法、金融商品交易法的立法进程，这个工作可能需要五到十年的时间。

　　在我国金融消费还不是一个法律概念

　　当前，我国消费领域随着经济社会的发展呈现出了新的特点和趋势，投诉领域向发展型、享受型转变。投诉重点从日用百货逐步转向汽车、商品房、金融保险、交通等产品和服务领域。这些数额高、影响大、科技含量集中的产品和服务往往处理起来耗时费力、成功率低，全国消协组织每年大约两万余件未能解决的投诉大都集中在此。

　　这是中国消费者协会副秘书长李军，前不久在上海的一次会议上透露的。虽然在今年中消协公布的年度投诉分析中，没有看到“金融消费”投诉的具体数字和变化，但李军副秘书长透露的信息明确无误地表明，金融保险领域正发展成为新的投诉热点，而且处理起来非常棘手。

　　在我国，虽然金融消费者的概念逐渐被广泛地使用，但还不是一个法律概念，并无法定的内涵，其范围也不明确。我国各金融领域的部门法均未提出金融消费者这一概念。我国仅仅是将其作为在银行、证券、保险、基金、信托等金融领域购买相关商品、接受相关服务的自然人、个人的统称。中国人民大学法学院副教授杨东认为，有必要将“金融消费者”作为一个法律概念正式提出，并加以专门规定，构建金融消费者保护的法律体系。

　　杨东介绍，当前，银监会已将购买银行产品、接受银行服务的顾客均视作“金融消费者”，并在各种文件中多次使用，保监会也将投保者视为“保险消费者”。只是证券行业并未使用“金融消费者”概念。有很多人认为证券投资者具有投资性质，主张采用“金融投资者”概念。

　　是否所有的金融商品购买者和金融服务的接受者都能够称为“金融消费者”？具有投资性的金融消费是否可以称为金融消费者？杨东副教授认为应该具体问题具体分析。

　　首先必须改变以往那种金融投资肯定不是金融消费的观点。对上市公司而言是投资者，但是实际上投资者接受的更多的是金融消费的服务，包括网络股票咨询，证券公司、投资咨询公司、投资顾问公司、基金公司、会计事务所、律师事务所等中介机构的服务。因此，绝大多数金融投资商品的购买者都可以纳入金融消费者范畴。最根本的，要从理念上和立法体系上，把投资者保护提升到金融消费者保护这样一个高度。

　　其次，对于那些高风险的投资商品，特别是那些需要设置市场准入门槛，需要由专业投资人进行投资的商品，如累计期权商品(KODA)等金融衍生品等的购买者，一般不将其纳入金融消费者的范畴，而仍将其视为普通的投资者。因为他们往往是专业水平很高的投资主体，与金融商品提供者之间是平等的市场主体。遵循高风险、高收益，风险自负的原则，不应倾斜保护。从美国的情况来看也是如此，去年年底美国国会通过成立的消费者金融保护署，主要强调的是在信用卡、储蓄、房贷等金融领域保护消费者利益，并未将那些投资于高风险金融商品的个人投资者纳入金融消费者领域。

　　保护金融消费者是国际立法趋势

　　中国证券法研究会会长、中央财经大学法学院院长郭锋教授去年曾带队到日本考察，提出专题报告，引起相关部门高度重视。今年还将赴美国考察。

　　据介绍，国际上，前金融危机时代的《金融服务法》、《金融服务与市场法》、《金融商品交易法》、《资本市场统合法》和后金融危机时代各国金融监管和金融法制改革的一个基本思路，就是把投资者保护提升扩大为金融消费者加以保护。不仅仅遵循投资者投资自我责任的理念，更多地把投资者作为弱势地位的金融消费者加以特殊保护。在金融技术不断发展、金融创新和金融自由化不断加深，出现各式各样的理财产品、结构复杂的金融衍生品、保险商品证券化等的大背景下，出现了金融消费者利益受到损害的现象，诸多购买新型金融商品的金融消费者的权益无法从传统的以金融机构的类别划分而制定的法律规则体系中得到救济。

　　杨东副教授分析，从国际的立法趋势来看，从今后我们国家的长远发展来看，我国确实需要进行金融商品、金融服务的统合立法，将金融消费者保护纳入其中，体现对金融消费者的倾斜保护、国家干预的原则，加大对金融消费者保护的力度。

　　保护金融消费者立法将分步骤推进

　　“下一步我们具体推进金融服务法、金融商品交易法的立法过程，这个工作可能需要五年到十年的时间。”杨东副教授说。

　　一步到位地实现金融服务法比较困难。我国可以考虑首先从金融商品推销、销售环节，包括咨询服务等相关环节进行规制，制定金融商品销售法。日本2000年的《金融商品销售法》即是立法典范。在这部法律中，规定在推销、销售环节更多地让金融机构承担说明义务、信息披露义务，从而加大了对金融消费者的保护力度。日本在2006年出台的《金融商品交易法》是在2000年的《金融商品销售法》基础上的第二跳，金融消费者保护从推销、销售环节，扩大到涵盖整个金融商品销售、交易的全过程。

　　建议在中国人民银行内成立“金融消费者保护局”

　　为了构建以消费者保护为核心的多元化金融纠纷解决机制的统合体系，除了在一些条件成熟的法院内设立金融审判庭，提高法官金融专业水平；在诉讼外大力发展金融仲裁、解决金融纠纷等之外，杨东副教授还提出以下三个方面的建议：

　　一、在金融机构内部建立健全消费者投诉、争议解决程序。这是我国当前比较欠缺的制度设计。

　　二、在中国人民银行内成立“金融消费者保护局”，专门负责受理金融消费者行政投诉等保护工作。

　　三、目前在我国，专门保护金融消费者权益的组织机构力量薄弱，各级消费者协会侧重于对非金融性商品消费和劳务消费的保护，由于金融产品和金融服务相对复杂，由消费者协会来保护金融消费者权益往往力不从心。建议一方面在各级消费者协会内设立金融消费者保护工作委员会，强化其金融专业队伍；另一方面，发挥扩大证券业协会、银行业协会、保险业协会等金融行业协会的金融消费者保护的作用。

　　杨东副教授在接受《法制日报》记者采访时特别强调，投资者或股东的保护更多是在民商法上私权救济的制度设计，一般仅仅停留在权利义务的内容设定，而对于消费者更多的应该是经济法上的国家的政策保护。把投资者保护提升为金融消费者保护，需要强化金融服务提供者的义务，需要对金融消费者实施特殊保护、倾斜保护，需要国家干预，这也是当前国际立法的潮流和趋势。