柔性执法的温度

流动贩瓜车占道，相关部门没开罚单，而是递上一瓶水，并引导瓜农至固定摊位；农机手误入城区道路，交警部门不予处罚，反而帮忙规划出城路线……这段时间，河南多地涌现的柔性执法故事屡上热搜，网友好评道：“这样的执法，很暖心！”

人心往之，城必兴焉。对于一域而言，行政执法不仅仅是监管的手段，也是展示形象、彰显文明的窗口。法律力度和执法温度如何统一，有形服务与无形监管怎样结合，这些行政执法中的问题，也是考验政府治理智慧的难题。

连日来，记者深入河南省多地行政执法一线，透过几个片段，从个体商贩、小微企业视角，看执法怎样才能转化为群众和经营主体可感可知的安全感，让法治成为营商环境的最强内核。

四项清单 包容审慎避免小过重罚

近日，漯河市市场监管部门执法人员发现，漯河某充电设施企业为图省事，将电费和服务费“打包售卖”。原本0.568元/千瓦时的电费和0.632元/千瓦时的服务费，直接合并标成1.2元/千瓦时，扫码页面只显示一个总价格，侵犯了消费者的知情权。

“经过市场监管人员的教育，我们才知道这种行为违反了价格公示规定，之后不仅在充电页面清晰标注电费、服务费，还主动将服务费下调39%。”企业负责人说。

“新能源充电费用必须拆分为电费和服务费两部分。其中，电费严格执行国家标准，服务费虽然由市场定价，但必须明码标价，让消费者明明白白消费。”漯河市市场监管局副局长孙伟力解释，考虑到企业首次违规且整改态度积极，符合“首违不罚”的条件，市场监管部门依法作出不予处罚决定，让知错能改者“轻装前行”。

首违不罚，有法律法规做坚实支撑。

河南中砥律师事务所律师黄允介绍，2021年修订的《中华人民共和国行政处罚法》明确了处罚与教育相结合原则，确立轻微不罚、首违不罚、无错不罚制度，并对从轻、减轻或免予行政处罚的情形作了规定。《优化营商环境条例》也明文指出，行政执法中应当推广运用说服教育、劝导示范、行政指导等非强制性手段，依法慎重实施行政强制。

“这样的规定和要求彰显着包容审慎的鲜明导向：行政执法不仅是惩罚违法行为，更重要的是教育经营主体自觉守法，真正营造出法治化的营商环境。”黄允说。

包容审慎的尺度，体现在“四张清单”里。

去年年底，省市场监管局发布市场监管不予行政处罚事项清单、从轻行政处罚事项清单、减轻行政处罚事项清单以及不予实施行政强制措施事项清单等“四张清单”。

翻看清单：未取得健康证明从事食品小作坊、小经营店、小摊点经营，初次违法及时改正且没有造成消费者生命健康安全的危害后果，不予处罚；未按照规定的期限公示或者报送年度报告，初次违法且危害后果轻微并及时改正，责令改正、批评教育、告诫约谈，不予处罚……这些条目内容详尽、有据可依，进一步明确了罚与不罚的边界。

在信阳师范大学法学与社会学学院法学系主任、副教授朱茂磊看来，随着法治政府建设的深入，河南省各地行政执法水平普遍得到提升，然而，机械执法、小过重罚等情形仍不同程度存在。

“行政执法部门通过‘四张清单’，运用提醒教育、行政建议、行政指导等柔性监管措施，包容经营主体特别是小微经营主体的轻微过错，审慎对待市场经济新模式、新业态成长中出现的问题，体现了对个案正义的守护，为各类经营主体创新发展营造了公平、稳定、透明、可预期的法治环境。”朱茂磊说，这也是政府转变职能，实现行政执法政治效果、法律效果和社会效果有机统一的必然要求。

包容审慎监管不是放任不管。在柔性执法的同时，河南省不断强化对食品安全、特种设备安全、消费品安全等高风险领域的监管，严厉查处严重危害人民群众人身、财产安全，扰乱市场经济秩序的违法行为，让违法者切实付出代价。

合规建设 从末端处罚到源头治理

6月9日，开封市一家食品生产企业车间内一片忙碌景象。“市场监管部门帮我们查出了问题，及时更换了生产设备，问题一解决，产销两旺。”说起当前经营情况，负责人满是感激。这家企业，是省市场监管局免费提供技术帮扶的400余家食品生产企业之一。

去年以来，省市场监管局成立了5个技术帮扶组，选派食品领域专家深入企业，指导企业优化生产加工条件、严格原料验收把关、强化生产过程控制、健全完善相关管理制度，化解食品安全风险隐患，受到企业方热烈欢迎。

“技术帮扶+监管”的新模式，把末端处罚变为源头治理，真正为企业发展赋能增效。

执法不是目的，规范才是根本。如何做好合规引导？在平顶山市，经营主体遇到问题时可以去合规手册中查找答案。

这本“一业同查”合规手册涵盖了交通运输、人力资源、教育医疗、文化旅游等市场监管领域68个行业，涉及公安、教育、民政、交通、市场监管等28个监管部门，主要包含主体资格合规、业务经营合规、制度管理合规、场所要求合规、从业人员合规等相关内容。手册还详细标注了各行业监管单位联系地址和电话，实现经营主体零跑腿享服务。

“将行政合规指导融入监管、执法全领域全过程中，让监管‘跑在’风险前面，达到了规避违法、防范风险的工作效果。”平顶山市市场监管局信用监管科科长李亚涛介绍，通过这样的引导，经营主体不断完善内控管理，从“要我合规”向“我要合规”转变，不断提升信用意识，减少违法违规行为。

因事而治，对症下药。服务型执法中的分类差异监管，让诚信经营企业获得免检、少检“红利”。

鹤壁市在全省率先以食品领域为试点，出台文件，搭建信用风险分类监管模型，结合通用信用4类分级和专业风险4类分级，组成16类“通用+专业”监管类别，按照信用及风险高低对全市食品生产经营者分别以“绿、蓝、黄、红”4种颜色进行色卡管理，让监管有的放矢。

“互联网+监督”，为合规建设加力。

在开封市，6437家规上企业被赋予二维码，10130名执法人员全部入驻涉企执法“依法行政 码上监督”平台，执法检查扫码入企，以“精准留痕”纠治“随意检查”，在提升执法行为规范化水平的同时，通过平台月分析、季通报，推动执法资源向“防风险、优服务”集中，助力企业提升自身合规能力，减轻经营负担。

在南阳市，一体化智慧市场监管平台是助力企业合规经营的重要抓手。平台运用云计算、人工智能等技术，通过大数据分析，相关部门可实时掌握辖区经营主体经营动态和经营风险，实现远程非接触式监管、风险预警监管、信用监管和精准监管。

让服务跑在监管前、执法前，“预防为主”的服务型理念，为企业打开合法经营的广阔天地。

主动靠前 微改革彰显大服务

“以前总担心证照到期错过换证，影响业务开展，现在有了这个‘闹钟’，再也不用担心出岔子，政府真正站在企业角度解决实际难题，让我们能安心发展。”“许证闹钟”带来的便利，许昌大参林保元堂药店连锁有限公司负责人李民深有体会。

“许证闹钟”是许昌市在全省率先推行的证照到期前提醒工作平台。这一创新之举，源于当地司法行政部门在对某类行政许可事项调研中发现的痛点——

17000余份证照，约有5200户办理延期续证业务，延期续证商户占比之多令人惊讶，而这些商户往往是因为疏忽大意造成证照过期失效，给正常生产经营带来严重影响。

为改变这种情况，许昌市印发《关于推行证照到期前提醒工作机制的通知》，建设“许证闹钟”平台，从“人找服务”变为“服务找人”。

平台对证照到期状态自动巡检识别，在证照法定有效期满前30天、7天，通过手机短信、支付宝小程序等方式，精准发出提醒通知；在证照期满前3天，平台自动检测未续证对象，由各单位管理员筛选本单位数据，安排专人上门或者电话“一对一”提醒，确保“不漏一企一人”。

“许证闹钟”正式运行以来，全市35家行政执法单位共梳理出行政许可类证照到期前提醒服务事项59项，涵盖市场监管、卫生、交通运输、烟草专卖等多个领域，纳入证照信息6.2万余条，累计发送提醒信息4万余条，证照到期成功续证率达100%，小闹钟带来了大变化。

“按照相关法律规定，行政许可的变更、延续等，要以当事人提出申请为前提，证件到期前提醒是政府主动靠前服务的创新之举。”省司法厅依法行政指导处相关负责人介绍，省交通运输厅、省市场监管局、省烟草专卖局、省药监局、省林业局在省直单位中率先建立证照到期前提醒机制，该项改革也被列为2025年河南省便民利民微改革7个事项之一，在全省全面铺开。

主动靠前服务仍在提质升级。今年，河南省选择许昌、三门峡、商丘、鹤壁、新乡等省辖市作为试点，梳理出法律风险低、许可条件未发生变化、办理相对简易的许可证照延续事项，建立“无感续证”事项目录，对证照到期状态自动巡检识别，提醒当事人登录相关网站，确认共性信息、勾选差异化信息，作出履行主体责任承诺，由许可部门按照流程完成审批后，就可以真正实现“指尖换证”。

以服务为鲜明导向，河南省连续将服务型行政执法工作纳入法治政府建设中期规划，省司法厅充分发挥职能作用，在《关于进一步加强全面依法治省工作的意见》《河南省营商环境综合配套改革法治化专项方案》等文件中，进一步明确服务型行政执法的方向、内容，为全省开展服务型行政执法创新实践活动提供制度支撑。

从一罚了之到容错纠错，从被动监管到主动服务……河南省行政执法部门不断在法治框架内寻找“管”与“服”的最大公约数，用刚柔并济的执法智慧，探索着优化法治化营商环境的新解法。（记者 周晓荷 孔学姣）

专家观点

三个坚持 三个严禁 提升行政执法质效

□ 河南大学法学院副教授 陈胜强

行政执法工作面广量大，一头连着政府，一头连着群众，直接关系群众对党和政府的信任、对法治的信心。

《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》对“健全行政执法工作体系，全面推进严格规范公正文明执法”作出系统部署，要求“广泛运用说服教育、劝导示范、警示告诫、指导约谈等方式，努力做到宽严相济、法理相融，让执法既有力度又有温度”。今年5月20日起施行的《中华人民共和国民营经济促进法》规定：“行政机关坚持依法行政。行政机关开展执法活动应当避免或者尽量减少对民营经济组织正常生产经营活动的影响，并对其合理、合法诉求及时响应、处置。”

近年来，随着国务院提升行政执法质量三年行动、加强行政裁量权基准的制定和实施、规范行政处罚设定和实施等一系列部署的扎实推进，各地行政执法质效提升显著。但同时，执法不规范甚至不作为、乱作为的问题在一些地方和部门还时有发生。解决这些问题，需要全面贯彻服务型政府理念，深入推进依法行政，做到“三个坚持、三个严禁”。

一是坚持组织法定、职权法定，严禁不具备主体资格的组织开展行政执法。

行政执法的主体必须具备法定资格。即便是法定的行政执法主体，也必须在法定授权范围内执法。这就要求各级司法行政部门依法审查同级执法部门的行政执法主体资格和权限，报请本级政府后向社会公告，做到行政执法组织法定、职权法定。

二是坚持行为法定、程序法定，严禁越权执法、程序违法。

我国法律法规中关于行政执法的突出特色是行为法定、程序法定。行为法定意味着行政执法主体按照法定权限、法定方式、法定标准等作出行政行为；程序法定则要求行政执法主体根据法定程序作出许可、处罚、强制等行政行为，而且要充分保障行政相对人的陈述权、申辩权、听证权、提起行政复议和行政诉讼的权利。行政执法人员时刻牢记“有权必有责、有权受监督、失责要追责”，才能做到行政执法的行为法定、程序法定。

三是坚持执法力度、温度相统一，严禁只讲执法力度或只讲执法温度。

行政执法作为政府依法履行管理职责的重要方式，对于引导规范经营主体合法经营、预防纠正违法行为、保障人民群众合法权益具有重要作用。服务型行政执法不是“越宽越好”，也不是不执法，更不能仅仅为了让执法有温度而突破法律底线，严格规范始终是行政执法的前提。

在严格规范执法的基础上，各级各类行政执法主体要创新行政执法方式，推广运用说服教育、劝导示范、行政指导等非强制性手段，依法慎重实施行政强制，做到过罚相当，避免或尽量减少对经营主体正常生产经营活动的影响。坚持执法力度、温度相统一，做到依法该严则严、当宽则宽，扎实推进服务型政府和法治政府建设。（记者 周晓荷 整理）

（2025年6月13日《河南日报》）