法治号
■ 案情回顾
2010年9月，内蒙古某公司与内蒙古某盟行政公署、交通运输局签订了《公路BOT特许权协议》，后签署《补充协议》，双方约定，由该公司建设百余公里的高速路，该项目采用BOT模式（建设—运营—移交），通车后两年通行费收入如无法偿还银行贷款本息，则由政府方回购、承担金融债务。后由于政府政策的变化，实际车流量远低于设计规划量，导致项目合同目的无法实现，双方发生纠纷，该公司在内蒙古某中级人民法院提起民事诉讼请求解除合同，案涉标的额逾二十亿元。
■ 法院裁判
2023年8月，一审法院裁定认为，案涉公路B0T项目《特许权协议》《补充协议》属行政合同性质，不属于民事案件受理范围，不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十二条规定的起诉和受理范围，裁定驳回原告内蒙古某公司的起诉。
公司不服一审裁定，向内蒙古高级人民法院提起上诉，二审法院经审理后认为，案涉《特许权协议》《补充协议》就项目的融资、建设、运营、移交以及协议的变更、终止和解除均作出明确约定，体现了双方当事人平等、等价协商一致的合意，合同内容系平等民事主体之间权利义务的约定，属民事合同。该公司以合同目的不能实现为由请求解除合同并对解除合同后果作出裁决向一审法院提起诉讼，符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十二条规定的起诉与受理条件。一审法院以案涉协议属行政合同性质不属于人民法院受案范围为由，驳回公司起诉，属适用法律不当，应予纠正。基于此，内蒙古高级人民法院撤销一审裁定，发回一审法院重新审理。
■ 法条解读
2023年11月3日，国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号，以下称“115号文”），该意见指出，对因特许经营协议引发的各类争议，鼓励通过友好协商解决，必要时可根据争议性质，依法依规申请仲裁、申请行政复议或提起行政、民事诉讼，妥善处理解决。根据此意见精神，PPP争端解决不能一刀切，必须根据争议性质来决定争议解决的具体形式，或民事途径或行政途径。
PPP项目中，政府与社会资本方应是平等的主体，应当按照民事途径解决争议，赋予权利人选择民事诉讼或者商事仲裁的方式来解决争议，可以为PPP项目社会资本方选择最佳和最有效的争议解决方案。
■ 律师短评
PPP模式即Public-Private Partnership（政府和社会资本合作）模式的缩写，是一种政府和社会资本合作的项目运作模式。在PPP模式下，政府与私人组织合作，共同建设城市基础设施项目或提供公共物品和服务。这种合作通常基于特许权协议，双方形成伙伴式的关系，并通过签署合同明确各自的权利和义务，以确保合作的顺利完成。PPP模式旨在通过各参与方的合作，达到比单独行动更有利的结果，其基本理念是实现“双赢”或“多赢”。
目前，我国不存在国家层面的PPP统一立法，有关PPP项目的规范文件停留在行政法规、部门规章层面，规范文件层级低，为了规范PPP行业发展，确保PPP项目各方利益的实现，建议制定统一的《中华人民共和国政府和社会资本合作法》作为政府与民间资本二者的平衡器。结合国外立法情况和我国PPP总体发展趋势，建立“专门立法为主、单项立法为辅”的法律法规体系是大势所趋、民心所向。
另外，115号文提出，聚焦使用者付费项目，优先选择民营企业参与PPP项目，全部采取特许经营模式，鼓励符合条件的国有企业通过特许经营模式规范参与盘活存量资产，形成投资良性循环，为社会资本退出提供了一定程度上的可能性。
（作者简介：李学辉，北京市安理律师事务所党委副书记、管委会委员，兼任海峡两岸法学交流促进会副会长、中国法学会律师法学研究会副会长。）
（2024年3月7日《法制文萃报》）
编辑：吴攀