法治号
近日，安徽合肥多家餐馆因未取得冷食类食品经营资质售卖凉菜被罚款引发热议。当前，餐饮服务行业因超范围经营被行政处罚的案例屡见报端，由于此类行政处罚与公众认知存在差异，常常引发舆论争议。截至8月12日7时，“#安徽多家餐馆拍黄瓜被罚5000元#”等微博话题阅读量已超4亿。有观点指出，此类案件既表明食品安全领域的执法需满足法律原则及政策导向，也反映出立法、普法层面需要回应民意，在保障食品安全的同时兼顾公众认知。
舆论认为，针对餐饮服务超范围经营的执法行为有合法性基础，但此类处罚是否符合法律原则及政策取向有待商榷。
《法治日报》《中国质量报》均指出，我国食品安全法、《食品经营许可管理办法》《网络食品安全违法行为查处办法》等相关法律法规均对冷食类食品的生产经营许可进行规定。同时，近期餐饮行业因超范围经营导致的行政处罚案件大多发生在网络销售场合，《网络食品安全违法行为查处办法》也对超出许可经营项目范围从事食品经营的行为进行规定。因此，商户超过行政许可类别范围售卖凉菜被罚款具有合法性基础。不过，有专家指出，此类处罚可能不符合相关法律原则或政策取向等。
一是不符合行政处罚的合理性原则。同济大学法学教授金泽刚等专家认为，行政处罚等行政行为不仅要合法，也要适度且合乎理性。行政处罚法明确要求“轻微不罚”和“首违不罚”，只要符合条件，行政机关即应不予处罚。在近期处罚案件中，安徽合肥市场监管部门表示，会在首次警告责令改正，如果拒不整改再处罚款。但从行政法角度分析，“警告处罚”亦属行政处罚行为，可能与“首违不罚”要求相悖。
二是不符合破解行政执法乱象政策取向。中国政法大学行政法学研究所副教授蔡乐渭指出，国务院常务会议近日审议通过了《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》等文件，着力破解执法简单粗暴、乱收费乱罚款等行政执法领域突出问题，此次清理反映出国家针对罚款这一行政执法手段的基本态度。在这个意义上，相关部门对一般餐饮店制售作为辅助菜品处以罚款，其是否符合国务院有关罚款手段使用的精神有待商榷。
三是线上线下处罚不一致不符合“线上线下平等对待”原则。有业内人士指出，近期餐饮行业因超范围经营导致的行政处罚案件大多发生在网络销售场合（外卖平台），因依据的规章不同，线上线下处罚标准不一致。对于线下经营，依《食品经营许可管理办法》相关规定，责令改正。拒不改正的，处2000元以上1万元以下罚款。对于线上经营，则适用《网络食品安全违法行为查处办法》，依照食品安全法第122条的规定处罚，即按照“无证经营”来进行处罚。可见，同一违法事由在线上经营将受到更严厉的处罚，这违背了电子商务法的“线上线下平等对待”原则。
此外，处罚超范围经营所引发的争议反映出立法、普法层面的问题。
一方面，行政处罚相关立法与公共认知存在偏差。蔡乐渭认为，立法过程是反映民意的过程，立法应与公众一般认知相符合，至少不能与公众认知相去太远。此类餐饮服务超范围经营系列案件之所以引发舆论质疑，原因恰恰在于相关的行政处罚与社会公众的认知并不一致。而这种不一致，将对社会公众树立法治信仰造成阻滞。另一方面，大众对食品安全管理法规的认知有待加强。红星新闻评论称，餐饮服务业多次出现违规现象，表明经营者对相关法律法规的认识仍有缺陷。《广州日报》评论指出，公众对凉菜制备等食品安全的朴素认知可能是不科学、不合理的，有关部门的行政处罚行为也是让各方慢慢适应食品安全法规的普法过程。
舆论建议，食品安全领域的法律保障需从立法、执法、普法等层面需要回应民意。
一是基于公众认知完善相关立法。蔡乐渭认为，立法有必要谨慎地对相关内容予以进一步明确，若相关内容与一般公众的认知不一致，则需要具备充分的理由，与公众进行深入的沟通、做出合理的说明。即便认定类似行为系违法行为，法律如何规定处罚也要预留必要和适当的裁量余地与梯度空间。
二是推行统一监管尺度。业内人士建议，针对近期超范围经营处罚事件中线上线下处罚不一致的问题，应在法律以及政策的制定和实施方面，对采用互联网等信息系统的经营活动和在传统实体场所面对面交易的经营活动应给予平等对待，而不能差别对待。这有待于以后规章修订来予以完善，以维护行政许可的统一性与可预期性。
三是行政执法秉持法治思维，转变“以罚代管”的思路。《广州日报》等媒体评论认为，应把法治思维有机融入城市管理、社会治理中，管理部门要改变“以罚代管”的思路，对小餐饮店，做好事前的服务提醒工作，让经营者按规定行事。此外，可推行柔性执法，对轻微违法者进行批评教育、督促改正，同样也能起到防止和减少严重违法行为、降低社会危害性的作用。
四是加大食品安全相关普法力度。《工人日报》等媒体认为，监管部门可在检查过程中对经营主体进行普及相关法律法规，说明不依许可范围开展经营活动的违法成本和安全隐患，落实“谁执法谁普法”。同时，可在经营者申请许可等环节开展行政许可范围的普法解读，做到全流程普法。
参考资料：
1.餐馆“拍黄瓜”被罚5000元 执法要严也要适当人性化
http://e.chengdu.cn/html/2022-08/02/content_735534.htm
2.法治的细节︱“拍黄瓜”惊奇：行政处罚与大众认知
https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_19312702
3.深观察｜无许可证卖凉拌黄瓜，有举报就必罚5000元吗？
https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_19267302
4.法治日报：餐馆卖“拍黄瓜”被罚5000元，冤吗？
https://m.thepaper.cn/baijiahao_19290362
5.快评｜“拍黄瓜”被罚为何引关注
https://baijiahao.baidu.com/s?id=1740303228988988879&wfr=spider&for=pc
来源：法治网舆情中心（ID：fzwyqzx）
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