陕西西安未央:社区矫正检察监督不再“盲人摸象”
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稿件来源: 法制日报  发布时间:2015-09-10 14:26:58

  法制网记者 台建林

  设:社区矫正执法总分为5分。

  问:陕西省西安市未央区社区矫正执法状况评分几何?

  解1:2014年6月至2014年10月间,未央区检察院与西北政法大学刑事法律科学中心联合调研,定性定量分析,评分为2分。

  解2:2015年5月,未央评分直线上升至3.3分。

  半年时间,1.3分的提升空间里,有着怎样的故事?

  面对不足政法机关合力扭转颓势

  未央,西安中心城区,262平方公里面积上常住82万人口。近年来,在册社区服刑人员稳定在200人以上,年均入、解矫近100人次。

  2011年,未央区试点社区矫正,公安局交接过来一大堆档案。未央区司法局社区矫正科科长赵华,其时还在基层科长任上。“司法所小马拉大车,大量精力花在信访上,社矫咋抓?”她心里发懵,无从下手。

  2013年11月至2014年10月,未央区检察院发现有18人漏管、脱管,3人在社区服刑期间又犯罪,再犯罪率远高于全国平均水平。

  “由于起步晚,经验不足、制度机制不健全、保障体系不完善,各司法所社区矫正执法不规范问题较多。”未央区司法局副局长张黎明2012年4月开始接触社矫工作,回忆起那段艰难岁月,至今仍叹息不已。

  未央区人民检察院副检察长陈庆林心里也不轻松:多年来,检察院“重墙内、轻墙外”,监外执行检察工作相对虚化、弱化,如今社区矫正检察工作更是先天不足。

  陈庆林认为:现行关于社区矫正法律监督的法律规定比较原则、操作性差、法定监督手段单一,导致检察监督乏力、效果不佳。此外,还存在对社区矫正检察工作认识不到位、监督制度流程不完善、人员力量配备不足、外部环境不佳等问题。

  “全国社矫首试于2003年,8年之后,2011年未央才开始试点社矫。”未央区检察院办公室副主任房鸿雷说,“未央社矫,简直就是一个落后地区政法机关合力扭转颓势的励志故事。”

  建立完整监督体系避免片面被动

  2012年6月,未央区司法局打造“新航驿站”,帮扶社矫人员。次年初,未央区检察院在新航驿站设立检察官工作室,定期与司法局核对社区服刑人员名册,提高监督频次。

  效果是脱漏管现象得到及时纠正。

  未央区检察院检察长李亚军的思虑更为深远:如果检察机关开展法律监督只是头痛医头、脚痛医脚,势必盲人摸象,造成工作片面、被动。检察机关应建立起完整的监督工作体系,确保监督触角触及社区矫正各环节,并确保监督制度流程、方式、方法统一协调,以实现法律监督效果最大化。

  李亚军发现,社区矫正的突出问题来自两个方面:一是社区矫正制度严格执行的自觉性、经常性不够,二是公、检、法、司各单位沟通配合机制缺位。工作衔接不畅,使各自工作环节的小瑕疵互相结合,最终削弱了规范执法的整体效果。

  李亚军设想,检察机关从这两个方面切入和发力,将会产生以小博大的监督效果。

  经过多轮调研、论证,2013年下半年,未央区检察院、司法局探索出社矫监督整体解决方案。

  其一,针对法律依据分散,监督职责不清、界限不明的问题,制定《未央区检察院社区矫正检察监督工作办法(试行)》,其核心内容是“三步六察法”。

  “三步”,是指检察监督贯穿于社区矫正交付执行、监管矫正、期满解矫三个阶段。

  “六察”,是指检察监督的六个重点,包括社会调查评估、交付衔接、日常教育矫正、行政处罚和变更刑罚执行、禁止令执行、解除矫正等六个具体执法环节,对应六个环节,分别明确了具体的监督工作流程,使自身的监督工作有了明确方向和具体的、可操作的依据。

  其二,针对检察人员不足、监督密度不够、发现纠正违法问题不及时等问题,在传统日常检察、巡回检察、专项检察的基础上,建立派驻(辅助)检察、联合检察(检查)两种方式,形成“3+2”多元化监督方式体系。

  派驻(辅助)检察:选聘检察监督联络员,派驻到司法所开展检察监督辅助性工作,即时掌握社区矫正动态,对轻微违法问题现场监督纠正。

  联合检察(检查):检察院与司法局就突出问题或重点区域共同开展监督检查,检察机关履行法律监督职能,司法局进行业务检查和指导。

  陈庆林介绍说,目前,已聘派驻(辅助)检察监督联络员6名,检察院司法局联合检察(检查)已组织3次。

  其三,针对监督无从下手、违法问题发现不了、监督流于表面的问题,积极摸索多角度、多媒介的违法信息发现和搜集机制,形成“一体两翼”监督点位图。

  “一体”指六位一体:针对司法所执法活动的监督,确定“档、册、人、电、图、访”的六个监督点位,检察人员通过查阅社区矫正执法档案、核对社区服刑人员名册、临场监督入矫解矫活动、电话联系社区服刑人员、地图核查服刑人员行动轨迹、到户走访社区服刑人员等六种方式,对搜集的信息进行比对分析,以及时发现脱管、漏管、虚管问题。

  “两翼”指畅通两个违法信息搜集渠道:一是在内部,建立刑事执行检察部门与案管部门的信息共享机制,案件管理部门在受案阶段重点关注犯罪嫌疑人的社区服刑背景,即时向刑事执行检察部门通报情况;二是在外部,与公安机关研究建立类似工作机制。

  其四,针对纠正违法意见和检察建议不被重视,检察机关缺乏跟进制约手段问题,建立“三个平台”。

  政策研究平台。定期向未央区委、区政府提交社区矫正专题调研报告,反馈问题、提出建议。

  情况通报平台。在公检法司联席会议上现场通报,创办工作简报刊载社区矫正检察情况、经验做法等,每月编发,报区四大班子,送公、法、司各单位和辖区各街道。

  调查侦查平台。对于严重违法问题,由司法局、检察院联合调查;发现失职渎职和贪污受贿犯罪线索的,检察院侦查部门联合查办。目前,已调查两起社区服刑人员又犯罪情况。今年5月,查办一司法所3名社区矫正工作人员玩忽职守案。

  其五,针对评价导向单一、评价意见分散等问题,建立“233”评价体系。

  明确正面、负面两个评价导向,正面评价通过交流工作经验、会同司法局评先选优实现。

  三个评价渠道,对具体事项通过纠正违法进行评价;对阶段或区域情况,通过工作简报评价;对全区或年度情况,以专题调查报告进行总体评价。

  三个评价方法,对具体事项进行合法性评价、对单项工作进行定量统计、对社区矫正效果进行定性分析。

  其六,针对公检法司等单位信息沟通和工作衔接不畅问题,未央区检察院积极牵头建立两项机制:一是召开联席会议会商机制。二是司(执)法信息共享机制,与司法局建立社区矫正台账定期核对制度和重要信息即时交换制度。

  其七,针对社区矫正工作队伍存在执法观念陈旧、专业化程度低、执法风险意识差等问题,检察院监督联络员或现场业务指导,或与司法局联合开展业务培训,或联合预防职务犯罪警示教育。

  监督影响力从司法局向全区传导

  “上面千条线,下面一根针。”西安市辛家庙司法所所长翁力说,“以前一忙,就顾不上社区矫正。现在不成了,社区矫正出问题,人家检察院要上手查呢。”

  未央区司法局局长姬卫华介绍:到2014年底,未央区社矫执法档案不规范、工作台账不清、接收交付工作手续不完备等问题减少了80%;12个司法所调整工作人员7人次,队伍结构明显改善。2015年上半年,监督效果继续扩大,社区服刑人员脱漏管现象下降为零。司法局基层科开始专职负责社区矫正。

  令陈庆林高兴的是,检察监督的影响力从司法局(所)向全区传导。社区矫正先后纳入区深化改革和依法治区工作要点,2015年6月,区政协常委会专题协商社区矫正问题,区政府常务副区长两次将检察机关的建议批示司法局和街道研究落实。

  “一套完整的制度机制,使检察监督工作步入规范化、制度化的发展阶段,法律监督的深度、广度、力度取得全面突破。”李亚军说,2014年至今,巡回检察、专项检察和派驻检察密集开展,检察监督密度倍增;共监督纠正脱、漏管23人次,对1名脱管人员建议法院收监执行;分别向司法局、法院、公安机关发出纠正违法通知书和检察建议书21件、8件、2件;发现社区服刑人员又犯罪3起(均发生在2014年之前),经调查查处社区矫正工作人员渎职犯罪1件3人。

(责任编辑:沈思宇)
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