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疫情背景下的罕见病药品法律制度讨论
发布时间:2020-04-22 17:40 星期三
来源:上海锦天城律师事务所

2020年3月23日,FDA(美国食品药品管理局)官网显示,吉利德科学公司旗下的在研抗病毒新药瑞德西伟被授予罕见病药物资格认定,适应症为新冠肺炎COVID-19。仅过两天,3月25日,吉利德就向外界发布声明,要求FDA收回授予瑞德西伟的罕见病药物资格,并且放弃与之相关的所有优惠权益[1]。

早在COVID-19爆发之初,瑞德西伟就因为可能成为治疗COVID-19的特效药而受到广泛关注,此次瑞德西伟又因为获得罕见病药物资格认定再次进入公众视野。本文将详细探讨国内外罕见病药品资格制度及其影响,以及我国的相关立法现状和建议。

一、罕见病药品法律制度概述

罕见病药品又称“孤儿药”,是指目标市场小、获利能力差,仅凭市场机制难以有效激励企业研发和生产的药品。如果没有专项政策扶持,这类药品即使生产出也会十分昂贵,或者由于医疗保险、公益基金等范围的有限性和营销渠道的不通畅,以致其作用发挥有限。目前,医药工业较为发达的国家和地区均颁布了罕见病或孤儿药的法规和政策。这些法规和政策给予研发药厂多项优惠,包括免除新药申请费、药物研发经费支持和退税优惠、拥有快速通道有限审批的资格、减免临床试验、市场独占权等。

值得注意的是,瑞德西伟最开始是作为治疗埃博拉病毒的罕见病药品被研发的,埃博拉在美国只有零星的外来病例,是当之无愧的罕见病。而如果瑞德西伟治疗冠状病毒的疗效被最终证实,未来必然有着更加宽广的市场空间,正是较为完善的制度刺激了药企对罕见病的研究,瑞德西伟这样的潜力药物有了研发可能。

罕见病药品开发之初不一定就能让研发公司预见巨额收益,但是许多药企在开发过程中积累的技术资料,治疗方法让其在竞争中立于不败之地,它们也因为专注于罕见病药品的开发而获得了商业上的成功。30年间全球共有40多个罕见病药品成为重磅炸弹药物(治疗常见病的市值超10亿的药物),巨大的商业机会促使安进(Amgen)、葛兰素史克(GSK)、赛诺菲(Sanofi)等跨国公司加入罕见病药物的研发和生产行列。

二、我国罕见病药品法律制度现状

(一)国内罕见病的界定

我国罕见病发展中心(非营利组织)于2016年9月在杭州罕见病高峰论坛上发布了《中国罕见病参考名录》,共收录147个病种,启动了我国的罕见病患者登记项目。2018年5月,国家卫生健康委员会、科学技术部、工业和信息化部、国家药品监督管理局、国家中医药管理局等5部门联合制定了《第一批罕见病目录》,共包含121种罕见病。这是我国为维护罕见病患者健康权益迈出的积极一步。据公开文献流行病学数据测算,目录所收录的121种罕见病在我国约影响300万名患者。然而,对于未包括在内的罕见病的界定仍需参考其他国家的标准。

(二)罕见病药品的审批制度

我国医药相关部门近些年来陆续推出了一些鼓励制药企业研发、生产罕见病药品的审批政策。国家食品药品监督管理局于2015年11月发布了优先审批政策,罕见病被列入七大疾病领域之一,和特有、多发疾病一起受到优先审批的政策支持。《药品注册管理办法》中规定,治疗艾滋病、恶性肿瘤、罕见病等疾病并且临床治疗优势明显的新药,国家食品药品监督管理总局实行特殊审批,罕见病药品在申请临床试验时可提出减免临床试验的申请;同时,《新药注册特殊审批管理规定》中规定,罕见病药品的注册申请将被纳入到特殊审批范围内,其在注册申请时可享受包括单独设立通道优先审评审批、多途径动态补充资料、多渠道沟通交流及审批时间缩短等特殊审批政策。

(三)国外罕见病药品的引进情况

对于国外已经上市的罕见病药品,国家食品药品监督管理总局刊发的《关于深化药品审评审批改革进一步鼓励药物创新的意见》与《关于药品注册审评审批若干政策的公告》等文件中单独规定了专门的上市审批通道。例如,《关于深化审评审审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》中提出,为提升罕见病患者用药品医疗器械可及性,支持罕见病治疗药品及医疗器械的研发,对境外已批准上市的相关药品医疗器械,可附带条件批准上市。国家卫生健康委员会和国家食品药品监督管理总局于2018年5月发布的《关于优化药品注册审评审批有关事宜的公告》中对于在国外已上市的防治严重危及生命且尚无有效治疗手段疾病以及罕见病药品经注册申请人研究分析认为不存在种族差异的,可提交国外临床试验数据直接申报药品上市注册申请。

总之,目前国内的罕见病药品政策仍以快速审评、优先审批为主,尚未出台专门的立法与管理规定,与医药产业发达国家和地区相比尚有差距。具体体现在罕见病药品相关的补偿和激励机制以及法律政策尚不完善,研发企业的研发意愿和患者购买力上有较大的上升空间。

三、外国的罕见病药品制度

为了规范和支持罕见病药品的研发,美国、澳大利亚、日本和欧盟等发达国家及地区都先后建立了专门的认证及管理部门,并形成了完备的政策、法律法规体系。

(一)立法情况

与世界各国相比,美国是最早建立罕见病药品制度的国家。1983年,非盈利机构罕见病组织游说美国国会通过了《孤儿药法案》,首次在世界上定义了“孤儿药”这一概念,基于此法案,FDA对食品与药品章节进行了修订,在316章中规定了“孤儿药”的认定要求和申请程序。2002年,美国《罕见病法案》出台,让罕见病的研究也有了明确的法律保障,罕见病研究基金逐年增加,使得罕见病药品制度体系更加完善。

基于罕见病和罕见病药品法规和政策,各国政府相关部门出台了相应的优惠政策。在药品税收减免方面,包括临床试验费用、研发费用的税收减免和其他税收减免;例如在美国,被认定为“孤儿药”将享受一定的税收减免;法国对于罕见病药品免除“促销税”,即制药公司为促销活动而支付的税款。另外,部分政府为罕见病药品注册申报减免了部分费用,其中欧盟减免了罕见病药品的部分上市许可申请费用,美国免除了罕见病药品上市许可申请和补充申请的费用,促进罕见病药品快速上市提供政府政策扶持计划。瑞德西伟此次获得的“孤儿药”资格,备受关注和争议的就是从上市开始的七年市场独占权,在此期间,其他主体不得申请同类药品在这类罕见病的上市许可,研发企业得以独占市场经营权。

(二)罕见病管理部门的设立情况

作为药品监管机构,美国食品药品监督管理局(FDA)专门设立了罕见病药品研发办公室(OOPD)来负责罕见病药品的评估及认证工作,随后美国国立卫生研究院(NIH)下属的罕见病研究办公室(OROR)的成立成功推动了美国罕见病的研究及罕见病药品的开发。与美国类似,欧盟成立了罕见病专家委员会(EUCERD),欧洲药品管理局(EMA)也专门设立了罕见病药品委员会(CO)负责罕见病药品的认证与评估。日本的罕见病药品认定及评估主要由厚生劳动省负责,医药品医疗器械综合机构和日本医药研究所也参与相关事宜。

四、完善我国罕见病药物法律的建议

尽管罕见病发病率低,但我国人口基数大,因此罕见病患者群体也不容忽视,罕见病医疗市场亦在我国有着越来越广阔的发展空间。全球范围内,许多发达国家和发展中国家已将罕见病纳入公共治理范畴,大量实践经验表明,从国家层面系统解决罕见病药品的可及性问题,不仅能促进医药产业发展,还可以显著提升全民的健康安全感。

建议我国制定《罕见病药品管理办法》,全方位激励罕见病药物的基础研究、药品研发、仿制与生产和医疗保障,建立一整套以研发和市场为导向的罕见病药品制度,使医药企业和罕见病患者均受益。

(一)明确罕见病的认定标准

应尽快从法律上明确罕见病的范围与具体认定标准,建设相应数据库并健全罕见病目录;罕见病的定义关系到罕见病药品的划分,将直接影响到相应激励政策的落实情况和研发企业的研发热情。尽管我国在2016出台的《罕见病参考名录》涵括了147个罕见病,但是仍然缺乏新的罕见病认定标准,这不利于我国医药企业对于新的突破性疗法的关注程度,也不利于我国罕见病药品的研发进入世界领先行列。

目前各国的人口环境和政策不同,界定标准也不尽相同。欧盟将罕见病定义为患病人数小于总人口万分之五的疾病,日本的标准是小于五万患病例,韩国的标准则是小于两万。在美国,治疗患者数少于20万的药品可以被授予“孤儿药”资格。

鉴于我国是人口大国,建议我国参考欧盟和美国的罕见病认定标准,将罕见病定义在患病人口50万以下、或者患病人数占总人口万分之五以内的疾病。同时,在罕见病认定程序上,建议制定以医药企业为主导、相关部门被动审批的认定制度,减轻相关部门负担,让市场发挥更大作用。

(二)建立专门的罕见病药物管理机构

罕见病药品管理机构是专门针对罕见病的技术认证,药品审批,数据库更新,以及药物临床试验研究资金拨款工作的部门。

世界上已知的罕见病有7000多种,而罕见病药物和常见病药品相比,面临着需要专门认定、研发周期较长、临床试验目标不易寻找、购买渠道不充分等独特的问题。因此有必要建立专门的管理机构,以加强罕见病的统一管理。尽管2015年以来,我国政府已出台多项政策措施以加快罕见病药品的注册审评审批,但缺乏独立的罕见病药品管理部门,仍是影响罕见病药品研发和可及性的隐形障碍。

为了促进我国罕见病诊断治疗水平和罕见病药品的快速发展,在较短时间内共享国际对罕见病及罕见病药品的研究资源,设立罕见病药品管理机构势在必行。建立在国家食品药品监督管理总局下设立罕见病管理办公室,统一管理国内罕见病认定、审批、资助、优惠、患者关怀等事务。

(三)加强罕见病药品研发激励的立法工作

我国虽然出台了优先审批等的激励政策,但缺乏更加系统性的优惠措施,导致制药企业研发热情不足。建议参考国外有效的罕见病药品研发激励政策,在立法上对罕见病新药创新企业或首个仿制药企业给予不同程度优惠制度:

1、增值税减免。由于罕见病药品的适用人群很少,属于社会公益性药品,应该在其上市后依据销量情况来适当调整减免的收税年限,依据国际上的优惠政策,建议进行10年的税收减免。

2、市场独占期保护。建议在罕见病药品获得认定之后,给予罕见病药品的新药研发和首仿企业5年的市场独占权,规定上市前不再审批同种罕见病的新药,并予以公示以协调不同企业的研发进度。

3、放宽临床试验要求。对国内罕见病药品的临床试验申请,建议适当放宽对临床试验的人数要求、试验终点的评估方式。同时,鉴于罕见病患者群体小,罕见病药品的临床试验相比其他药品存在较大难度,建议由国家罕见病管理办公室在罕见病患者和医药企业之间协调沟通,确保罕见病药品临床实验的顺利进行。

4、基金资助。建议设立国家罕见病基金,由患者或者医药企业申请,根据我国国情对罕见病药品的研发过程进行阶段性资助,对进入临床阶段的罕见病药品试验提供经费,并在上市盈利后分批追回以促进基金持续发展。

5、充分的定价权。为了确保罕见病药品研发及生产企业的利益,建议制定罕见病药品更加宽裕的定价机制,允许研发企业比常规定价上浮50%,以扩大利润空间。

此外,我国应当发掘罕见病药品研发的潜能,利用我国中药在罕见病治疗中的独特优势和良好的制药研发资源,提升我国医药产业的国际竞争力。建议设立中医药罕见病专项基金,帮助传统中药在治疗罕见病的研究工作。

目前在全球已知超过7000种的罕见病中仅有不到10%的疾病有治疗方案,仍有大批的空白领域需要填补,这为中国的生物医药创新留下了巨大的空间。我国近年来在生命科学及生物医药领域的投入不断加大、发展势头迅猛,完全有条件在罕见病研究和药品研发领域引领全球医疗健康创新。

(四)完善罕见病的保障服务制度

患者和患者组织作为罕见病事业发展中一个非常重要的利益方,在罕见病临床实验、药品研发、社会对罕见病群体的关注倡导等方面都发挥了不可或缺的作用。建议加强对罕见病患者的关怀工作,让患者及患者组织在各项罕见病决策中的参与进来。

应当完善罕见病保障服务体系,扩大罕见病医保的覆盖率。建议基于《第一批罕见病目录》,实施分类管理,针对非竞争性罕见病药品(专利药,独家企业生产),由国家罕见病医疗保障专家委员会采取单独价格谈判,优先考虑将此类罕见病的治疗药品纳入医疗保险报销范围,以保证药品的可及性与可负担性。

2018年10月24日,经国家卫生和健康委员会批准的中国罕见病联盟成立大会暨第一次学术会议在北京举行,联盟旨在提升罕见病防治与保障水平,促进罕见病临床、科研与罕见病药物开发的协同创新,推动我国生物医药发展和医学技术进步。同时,伴随着国家相关政府部门将罕见病纳入工作规划,诸多省市在推进医疗改革进程中也有所突破,浙江省、青岛市、广东省、上海市等13个省市都将罕见病纳入了医疗改革工作并制定了切实可行的相关政策。随着国家越来越重视罕见病患者群体和国内医药产业的发展,相信相关的罕见病药物立法工作也会进一步推进。

参考文献:

[1]龚时薇:《促进我国罕见病患者药品可及性的管理策略研究》,华中科技大学论文,2008。

[2]易八贤,王广平,姬海红等:《美国孤儿药法案30年历程与我国新药创新制度体系完善》,中国新药杂志,2014,23(10):1107-1114。

[3]信枭雄,管晓东,陈敬等:《国内外孤儿药注册制度比较研究》,中国药学杂志,2013,48(15):1323-1328。

[4]丁锦希,季娜,白庚亮:《我国罕见病用药市场保障政策研究》,中国医药工业杂志,2012,43(11):959-960,A9-A103。

[5]唐健元,赵夏茵:《国外孤儿药管理制度对比研究及对我国的政策建议》,中国新药杂志,2013,22(14):1638-1642。

注释:

[1] 新浪界面新闻:《吉利德申请撤销瑞德西韦孤儿药认定》,https://tech.sina.com.cn/roll/2020-03-26/doc-iimxxsth1808654.shtml,

2020年4月3日最后访问。

[2] Search Orphan Drug Designations and Approvals,

https://www.accessdata.fda.gov/scripts/opdlisting/oopd,2020年4月3日最后访问。

责任编辑:苏明龙
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