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法律服务均衡化:政府的责任与律师的义务
发布时间:2019-04-02 10:28 星期二
来源:坤源衡泰律师事务所

第十三届全国人民代表大会第二次会议胜利闭幕。全国人大代表、全国律师行业党委副书记、全国律协会长王俊峰第一时间传达“两会现场声音”。王俊峰说,政府工作报告从起草到成型,几经修改,不断完善。他举例道,报告中增加了“要推动社会公平正义,加强公共法律服务的供给”的表述。王俊峰表示,公共法律服务体系建设是司法部大力推进的一项重要工作,律师在完善公共法律服务体系中大有可为。

引言

自改革开放经济总量取得瞩目成就以来,中国社会一直面临着一个问题,即如何应对社会发展不平衡不充分带来的挑战?最初,国家公权力机关想到的是干预市场进行宏观调控,并且通过累进制税收方式缩小收入差距和财富差距。但是,随着市场经济的深入运行,国家又发现对财富和收入这两者差距进行干预以减少经济不平等的效用是微乎其微的,正如马克思所言,“资本是市场经济的核心,劳动是受资本支配的”,因而,鉴于资本在市场机制中的关键性和不可取消性地位,国家对财富不均、收入不均是难以有效干预的,慢慢地,促进每个公民的消费平等化成为了近年来解决发展不平衡不充分弊病的主流方式,质言之,政府通过分担公民的消费风险以保证其对社会资源实际享用的机会平等,社会保障机制和公共服务机制的建立和健全便是此类典型例子。而到现在,国家所处的环境又发生了变化,即全面依法治国上升为新时代中国特色社会主义的基本方略,简言之,当下正处于并将长期处于深化依法治国的实践之中,这样就带来一个新任务,那就是如何在一个逐步完善的法治环境中调节人民日益增长的美好生活需要与社会发展不平衡不充分之间的矛盾?法律服务均衡化是一条可行之路。

法律服务均衡化供给的必要性

法律服务均衡化是社会发展不平衡不充分问题在法治环境下的解决新思路,也是公共服务均衡化对法治国家的具体要求。

一方面,现代法治社会中,法律成为人们的“生活方式”。在古代西方,政治是人们“生活方式”的全部,这与我们现代人所熟悉的政治——属于社会中某个与经济、文化并列的领域——并不是同一种事物。亚里士多德在《政治学》的开篇写道:“我们见到每一个城邦各是某一种类的社会团体,一切社会团体的建立,其目的总是为了完成某些善业——所有人类的每一种行为,在他们自己看来,其本意总是在求取某一善果。既然一切社会团体都以善业为目的,那么我们也可说社会团体中最高而包含最广的一种,它所求的善业也一定是最高而最广的:这种至高而广涵的社会团体就是所谓的‘城邦’,即社会团体。”古代社会的政治是和公民的整个生活联系在一起的,它告诉公民什么才是人的整体性的“好”的东西、如何才能过上“好”的生活。而现代社会中,法治国家以周密的立法、严格的执法、公正的司法为形式化制度和运行机制来规范人们的行为、调节繁复的关系,稳定、和谐、良好的社会秩序是法治价值和法治精神的充分体现。法律,不但以文字的形式固定在了各个规范性文件之中,同时也外化为制度实践,成为每个公民生活中不可或缺、关系到衣食住行方方面面的保证书。换言之,关于一个人“要做什么样的人”、“要过什么样的生活”,法律给出了答案。一个客观的结果即是,整个社会的法律活动和法律服务需求呈几何级数增长,以提供专业化、技术化法律解释、法律适用、法律纠纷解决的服务市场应运而生并逐步繁荣。

另一方面,现代法治社会中,公民对传统资源的消费情况也深受法律资源掌握程度的影响。在此意义上,均衡地为公民提供法律理解、法律适用的专业化、技术化服务即法律服务具有两重价值,一为显性价值,即由于法律成为公民全部的“生活方式”,因而法律资源本身的分布、消费、使用情况应当平等化,二为隐形价值,即公民对其他社会资源消费以及享用的平等化由法律提供保障,质言之,公民对法律资源的掌握程度间接地影响了对其他资源的掌握程度。如前所述,随着我国经济总量飞速攀升,社会发展不平衡不充分成为显性问题,这不但体现于每个公民对传统资源占有和使用的差距之上,例如每个公民之间对医疗、食品、教育、住房等资源的消费水平和消费质量就存在显著差距,并且还体现在当下每个公民对法律资源了解、使用、信任的差距之上,以致社会公共风险呈现扩大趋势。旧有模式下,政府一般通过建立健全社会保障机制和公共服务机制来缓解和消除发展不平衡所引发的弊病,而在当下逐步完善的法治环境中,法律资源的平等享有和使用也应当是政府促进社会资源消费平等性的题中之义,试想,一个因食品质量不达标而健康权受损的法盲何以能够挽回或是弥补自己所受到的损失?基本的食品安全如何能落到实处?

再来,现代法治社会中,没有救济就没有权益。国家为了缓解和消除因社会发展不平衡所带来的弊病而建立的一系列制度好比一纸权益宣言书,确立了公民的相应权利,此乃应然的权利,实质上,制度本身也并不是一剂包治百病的良药,同时,制度的实施也不必然就会产生预期的效果,制度所发挥的作用受到主体、客体、环境等多方面因素综合影响。因而,从规制的普遍性到实施的个别性的过程中,公民实然的权利可能落空,救济就是挽回或者弥补这种个体性差错的唯一渠道。现代法治社会不认可甚至否定公民采取私力的方式进行权利救济,司法救济成为公民救济的生命线,完整的权利应当包含了从权利确认到权利被否定再到司法救济的整个逻辑链。

最后,现代法治社会中,权益救济的可能性存在于法律资源的可及程度和掌握程度之上。卡夫卡在《法的门前》提到过一个小故事,一个乡下人私以为任何人在任何时候都可以晋见法律,然而,经过与守门卫士年复一年、日复一日的周旋,下乡人至死也未能踏进法的大门。法律的大门是为所有人敞开的,但是却不是所有人都能进入的,为什么会如此呢?这一定程度上是因为,法律的规范性和专业性特点为法律理解、法律适用甚至司法救济设置了无法逾越的鸿沟,并不是人人都能毫无障碍地享用这种资源,法律服务的源起和价值便来自于此。事实上,司法救济和公平正义固然是免费的,但“晋见法律”的途径——法律服务——却不是无偿的,特别是在市场化机制的运行下,司法救济的可及性和可及程度都充满了浓厚的交易色彩。众所周知,经济市场化运行会带来资源占有、使用、收益的不公从而引发财富差距、收入差距以及消费差距,法律服务的市场化运行也没能逃脱资源分布不均衡的命运,基本法律服务不能普遍、平等、公平地被公民享有的弊病渐显,长此以往,整个社会中实际只有有限的少数人能够有效地获取权益保障,绝大多数人都处于权利“虚置”的状态中,即名义上享有权利而实际无法获得救济,因为权利救济是有偿的、有条件的、有代价的。

由上,中国的法治进程中,法律服务均衡化是保障每个公民平等享用社会改革成果的必然途径。当然,法律服务均衡化不是指社会全体成员无差别地享受相同的法律服务,而是以不同个体的不同法律需求为基础的法律服务相对均等性,这在后文中将进行详述。

当下法律服务非均衡化状况的理性描述与成因分析

(一)理性描述

从宏观层面上看,法律服务主要分为律师服务、公证服务、人民调解等;而从微观层面上看,法律服务涵盖了诉讼案件、非诉讼事务、法律顾问、解答法律咨询和代写法律文书等。本部分内容选取前述具有代表性的事项,力图通过统计数据来理性描述我国当下的法律服务所呈现的非均衡化实态,为了结论的相对科学性和完整性,选取的法律服务内容兼具前述宏观和微观层面的事项,同时,相关工作的对比数据均取自最近年份的统计结果。

1、全国范围内律师参与法律服务的总量和人均水平都偏低

作为法律服务中的主力军和“牛鼻子”,律师参与法律服务的总量和人均水平就全国范围来看总体偏低,事实上,经济欠发达的绝大部分地区律师在法律活动中的参与度甚至还是远低于全国平均数的。根据国家统计局公布的数据显示,中国律师工作人员数量自1996年以来连年持续增长,到2015年已达到297175人,其中专职律师有267536人,占律师人员总数的90%以上;以我国2015年的人口普查数137462万人计算,每10万人口拥有律师21人左右;而2015年由律师代理或者辩护的诉讼案件总数为3279850件,平均每位律师处理的诉讼案件数量经持续增长达到11件。单看以上数据能够发现我国的律师法律服务状况已经有了显著提高和改善,然而,如果通过横向比较观察也会发现,真正得到律师人员介入的诉讼案件量是很少的。这里可以大致对比一下,2011年中国平均每位法官审理案件的数量就已经远远超过了11件达到了39件,几乎是四年之后中国律师工作人员受委托办理诉讼案件数量的四倍之多,由此可以得出,中国诉讼案件的律师法律服务率仍然偏低。

2、区域之间法律服务的总量和发展水平存在显著差异

中国区域之间经济发展的不平衡与各个区域法律服务的发展水平具有很强的关联性,经济发达地区的法律服务发展水平普遍高于经济欠发达地区,并且这种差距已经远远越过了合理的限度成为了显著的“不均衡”状态。

首先是律师服务,无论是诉讼纠纷还是非诉讼事务,经济发达地区的法律活动都更加广泛和活跃,律师能够参与的广度和深度都是经济欠发达地区望尘莫及的,特别是作为西部地区代表的贵州省,以诉讼形式和非诉讼形式发生的法律活动数都很低,然而,在总额数已经如此小的前提下,律师参与法律活动提供法律服务的概率仍然低得令人咂舌。据统计资料显示,位于中国东部地区经济最发达的上海,2015年的专职律师数量高达17693人,占全国专职律师总人数的6.6%,平均每1300多个上海人就能占有一个专职律师的法律服务资源;再看人口数量是上海两倍多位于中部地区的湖北省,相同时期内的专职律师数量还不足10000人,占全国专职律师总人数的3.5%,全省平均要6000余人才能享有一个专职律师资源;而位于西部地区的贵州省,专职律师数量更是少得可怜,仅仅只有3000余人,占全国专职律师总人数的1.2%,一个专职律师的法律服务平均要被10000多人共享。同一时期,上海地区由律师代理或辩护的民事诉讼案件和刑事诉讼案件的总数为142200件,占当地法院当年受理案件数的32%;湖北省由律师代理或辩护的民事诉讼案件和刑事诉讼案件的总数为98989件,占当地法院当年受理案件数的32%;贵州省由律师代理或辩护的民事诉讼案件和刑事诉讼案件的总数为34184件,占当地法院当年受理案件数的13%。除了典型的诉讼案件,非诉讼案件中,律师提供法律服务的数量也呈现较大差异,上海市由律师人员提供非诉讼案件法律服务的数量是54900件,湖北省为26276件,贵州省仅为1412件。

其次是公证工作,经济发达地区与经济欠发达地区对公证需求的数量差异非常明显,但公证员的数量差别不大,这使得经济发达地区的每个公证员的工作负荷更加大。根据数据统计,上海市的公证处有21个,执业公证员有462人,2015年共办理了公证文书59.22万件,平均每位公证员办理文书高至1282件;湖北省有公证处117个,执业公证员424人,2015年共办理了公证文书42.04万件,平均每位公证员办理文书992件;贵州省有公证处97个,执业公证员245人,2015年共办理了公证文书9.88万件,平均每位公证员办理文书403件。

再次是人民调解工作,经济发达地区的人民调解人员非常少,调解的民间纠纷案件却非常多,相比较,经济欠发达地区的民间纠纷调解需求似乎也并不高。据数据统计,上海市仅有人民调解委员会6800个,调解人员3.33万人,2015年调解民间纠纷的数量却达到了33.10万件;湖北省有人民调解委员会33700个,调解人员14.73万人,2015年调解民间纠纷的数量为32.15万件;贵州省有近2万个人民调解委员会,调解人员10.6万人,2015年调解民间纠纷的数量仅为16.94万件。由此可见,贵州省的调解人员数量虽然是上海市的三倍之多,但是调解的民间纠纷数量却几乎只有上海的二分之一。

3、城乡之间法律服务资源供给存在较大差异

我国区域经济发展不平衡尚且还构成了法律服务供给和消费状况的显著差异,更遑论长期城乡经济二元化发展模式所带来的城乡之间法律服务不均衡的状况。以整体经济发达的浙江省为例。2015年浙江省的总人口为4873.34万人,农业人口占了其中的65%以上,再看设立在县或区级以下的基层法律服务所的工作情况,基层法律服务所的工作可以与律师事务所的工作相对应,其主要办理除刑事以外的其他诉讼案件,解决数额小、简单明了的各种纠纷,属于法律服务中低层、低端、但需求量很大的一部分,其服务对象范围主要面向城市街道的社区、乡镇中的农村,因而能够从其法律工作中一窥城乡之间的差距。2015年浙江省有法律服务所486个,有法律工作者2908人,全年代理了诉讼案件61339件,办理了非诉讼法律事务6548件,担任法律顾问的单位有4224家(不含村或社区的法律顾问),解答法律咨询和代写法律文书142985人次,对比律师服务的工作情况可以看出,基层法律事务的发生数量是非常可观的,然而,基层所能供给的法律服务资源却是有限的,2015年浙江省平均每位律师办理的诉讼案件数为20,而基层法律服务所的工作人员平均办理的诉讼案件数为21,几乎持平,但这是在后者中排除掉一部分求助了法律专业人士或公证或人民调解的基层法律活动后的结果。有一个不争的事实是,尽管农业人口并不会全部活跃在基层的乡镇和农村,但其基数仍然很大,并且城镇居民所享有的法律服务资源无论从质量还是数量上都远远超过乡镇和农村人口,城镇居民对于律师服务资源更加易得,而城市弱势人群、乡镇和农村人群由于收入原因和便利程度更加倾向于选择基层法律服务而非律师服务。以此可以推及其他省市的城乡法律服务不均衡的情况,更不用提经济欠发达的中西部地区。

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2015年浙江省律师事务所与法律服务所提供法律服务的相关情况表

4、全国范围内公共法律服务平台建设质量参差不齐

自《司法部关于推进公共法律服务平台建设的意见》出台以来,全国范围内各个省市都将建设公共法律服务平台提上了日程。以信息化平台为例,笔者通过互联网关键词搜索即能轻松进入各个地方司法行政机关建立的信息化公共法律服务平台。然而,公共法律服务平台固然建立起来了,其平台体系不完善、平台功能不健全、信息化程度滞后等事关平台质量的问题还是普遍存在,特别是区域间平台建设存在非常显著的不平衡状态。经济发达地区的平台建设相对规范化,并且真正在实践中通过运行发挥了良好的效果,而经济欠发达地区往往徒有一层平台的外壳,平台自身的内容和平台的运行推广都没有到位。以西部地区经济发展程度欠缺的贵州省遵义市为例,笔者通过其公共法律服务平台观察到,截至目前,全市的律师服务只有3家律师事务所、55位律师的相关信息入驻了平台,而据遵义市2015年的统计资料显示,全市有55家律师事务所,其中专职律师就有529人,几乎只有十分之一左右的律师信息在法律服务平台进行了集中公布,而公证服务、法律援助、司法鉴定以及基层法律服务的相关信息寥寥无几,信息公开化程度和公民自主索引进行选择的便捷性都极其有限。相对而言,笔者通过观察邻省的四川,就公证服务来说,平台内容从信息查询到办理程序应有尽有,信息查询覆盖了公证机构、公证员、机构地图和诚信信息等数据,办理程序也事无巨细,从收费标准、公证指南到公证预约面面俱到,可以说是一个自主化程度非常高的平台了。

(二)成因分析

导致法律服务呈现非均衡化状态的所有要素中,经济差异、政府投入不足、市场效应等外在客观因素是关键点,但它们一定不是唯一的决定性因素,每个公民的自身理性、法律意识、客观需求等内在主观因素也是法律服务非均衡化状态的“助推力”。结合上文的相关描述,笔者认为,造成法律服务非均衡化的原因主要包括以下三点。

1、过度法律服务市场化取向

与医疗、教育、卫生、环保等具有显著公益性的服务行业相比,法律服务自进入中国开始就是受市场化机制主导的带有“营利性”和“私人性”标签的行业,具有以“律师等专门职业者”为提供主体的专业性和职业性。但是不可忽视的是,随着政府“新公共管理运动”改革的兴起,传统公共服务领域市场化的改革如雨后春笋般大量涌现,如教育市场化、体育市场化、医疗服务市场化等,法律服务更是在过度市场化和商业化的道路上越走越远,而市场本身对法律服务资源的公平调控乏力,带来的结果便是社会中大量的弱势群体本应当享受的基本法律服务全面萎缩,诸如法律援助、司法救援、人民调解等具有保障公民基本权利、维护社会公平正义的法律服务越来越“非主流”、“边缘化”。具体而言,中国法律服务市场的主流部分一直被律师服务所占据,而律师服务在大众眼里又是典型的“私益性”和“消费性”产品,不但如此,以满足城市和农村低收入人群、弱势群体的法律需求为目标的本属于我国土生土长法律服务产物的基层法律服务现在也是法律服务市场中的一员。与律师事务所从一开始就是市场化产品不同,基层法律服务所是从基层司法所分化而来而后又进行脱钩改制直至成为独立法人参与法律服务市场竞争,事实上,我国的基层法律服务所在市场环境中缺乏有序的公共规制比如对准入的合理限制、对收费的规制、惩戒制度等,所提供的法律服务从质和量上都难以同律师事务所相抗衡,同时,也不能与律师事务所一起为法律服务市场有效竞争环境的形成提供良好的基础。如此一来,不具有支付专业法律服务报酬能力的群体在法治环境中获得持续而完整的基本法律服务的公平性和可及性都严重下降。

因而,当下我国在对法律服务市场化进行过度导向的同时又没有完善相应的法律服务市场机制,不但使得诸如律师法律服务的提供者和消费者对信息占有的不对称、服务费用范围和价格的不断攀升和扩大、服务市场的垄断、法律服务行业趋利行为严重等市场化的弊端集中显现出来损害了法律服务消费者的利益,还使得法律服务资源过度集中如大量的专业律师都活跃在城市中甚至是一二线大城市而非边远城市和农村,造成弱势地区、弱势群体的法律服务资源被变相剥夺,法律服务呈现非均衡化的局面。

2、公共法律服务供给中的政府失灵

法律服务过度市场化的取向会持续挤压其本身具有的公益属性空间,事实上,现代社会任何一项完整的服务都具有普遍性,其不但追求私益性,同时也在社会公平的价值理念下进行公益性的人文关怀,换言之,任何完整的服务都不是单一的属性,也不只是为了单一的客体需求而存在。服务的私益性由市场来主导,公益性由政府来调节,根据公益理论,规制的正当性基础在于发现市场运作中的缺陷并予以纠正,因此有市场的地方就应当有政府规制。法律服务兼具私人性和公共性的双重属性,因而大致可以划分为私人法律服务和公共法律服务两部分,公共法律服务面向公众最基本的法律服务需求。然而,我国法律服务长期倾向于市场化、商业化,忽略了其中具有公共产品或准公共产品特征的公共法律服务,使得法律服务的公益性逐渐减弱,无论是人的基本生存权利还是社会的公平价值理念都无法得到保障。例如,同样是为刑事案件中的被告人进行辩护,由当事人自己付费委托的律师和由法律援助机构免费指派的律师,所得到的法律服务从质和量上都不太可能相一致。法律服务非均衡化从本质上讲是市场经济下公共法律服务的缺失和不足所导致的,一方面,政府对法律服务市场的干预和规制缺乏有效性和合理性,导致“物美价廉”的基础性法律服务面临淘汰的窘境;另一方面,政府对公共法律服务的供给作用极为有限,导致弱势群体要么自吞“冤屈”,要么进行不理性的闹访、上访,要么发起无序的群体性事件。

公共管理学的理论认为,现代政府的主要职责之一就是为社会提供充足而适宜的公共产品,市场化的运作机制和分配方式并不能适用于公共产品的供应,政府再无效或低效供给公共产品必然导致一定群体无法获取法律服务,在此意义上,可以认为政府在公共法律服务的供给上没有充分履行相应的职责,质言之,政府缺位或政府失灵。根据萨缪尔森对公共产品的经典定义可知,公共产品具有非排他性、非竞争性和非分割性的特征。由此可将公共法律服务分为三类,第一类是纯公共法律服务产品,此类产品消费者不愿也无法为它支付费用,继而市场中的生产者也不愿意提供,因而政府有义务有责任为社会全体成员集体供应,比如法制宣传教育、法治文化建设等;第二类是准公共法律服务产品,这类产品虽然具有个人消费性和一定的排他性,不是纯公共产品,但是却基本无利益可图、外部效益明显,包含了一定的公共产品特征,由政府和市场主体混合提供,比如法律援助等;第三类是政府提供的个人消费品,这部分产品涉及一定的信息不对称、道德风险等不确定因素,需要政府在该领域中发挥主导作用,比如公证服务等。由上可见,公共法律服务中由政府生产且提供的纯公共产品较少,大多数产品都是因为政府参与提供或引导提供而成为准公共产品。事实上,在中国当下经济发展不平衡、资源分配不合理的大格局中,政府对公共法律服务提供范围、提供渠道、资金保证等都存在一定问题,致使公共法律服务的供给不力,法律服务因而愈发非均衡化。

3、法律服务需求差异

无论是市场因素还是政府因素都是法律服务非均衡化的外部因素,而内部因素来自于每个公民对法律服务需求的差异,实质上,这种需求度也决定了法律服务市场的范围和数量,从而间接影响了法律服务资源的分布。例如,东部沿海地区对法律服务种类和数量的需求度较大,法律服务资源也更加集中,这从前文的数据统计就可以看出,同时,法律服务资源的无处不在、唾手可得反过来也会促使公民在维权、解决纠纷等事项中主动运用或求助法律服务,法律服务资源在高频率的使用过程中才会暴露出各种问题,从而有益于外部完善和自我完善。

导致法律服务需求差异的原因有多种,基本上可以分为两类,一类是区域之间、城乡之间的经济发展差异导致法律活动的发生容量大小不等,另一类是大众对于使用法律服务资源的主观能动性各异。首先,经济差异带来法律活动发生数量多寡差异。比如,经济发达地区各种商品生产链、销售链、服务链等发达,相应的人力、物力以及财力都需要法律进行规制,并且,每天数以亿万计的交易活动发生也需要法律进行保障,法律活动的发生频率与经济欠发达地区显著有别。又如,经济发达地区的对外开放程度普遍较高,不但国内的贸易总量可观,国际贸易数量也不是经济欠发达地区能够企及的,这些对外贸易不但增大了法律活动的发生容量,同时也拓宽了法律活动的发生类别。其次,大众对使用法律资源的主观能动差异带来法律服务需求差异,这一点比较复杂,主要关系到每个区域的法治环境、每个公民对法律服务信息的可得性、可理解性以及对法律服务的信赖程度等。众所周知,中国传统上属于“熟人社会”,直到大力倡导完善法治环境的今天,中国绝大部分中西部落后地区仍然还是熟人关系比法律有用的现实环境,公民遇事首先不是“找法”而是“找熟人”,苏力曾经精辟地总结过熟人社会的关系网,“几乎每个人都是熟人或熟人的熟人,‘都能搭上话’;加上绝大多数基层法院法官都是本地人,土生土长,乡里乡亲,再加上工作关系、同学关系、朋友关系、部门间关系和上下级关系,以及关系里的关系,可以说是千丝万缕。”这样的结果便是公民诉诸法律的主观能动性很低,而开放地区因为外来人较多,人口流动量巨大,打破了传统城市中的熟人关系网,公民遇事更倾向于求助于法律,因而法治程度更高。另外,法律服务属于典型的“信赖品”,这种服务的价值即使在消费完以后也不宜进行评估,因而公众对法律服务选择的基础在于信任程度,事实上,缺乏理解的信任只可能是对法律服务的盲从,只有在信息充分的情况下对相应法律服务进行本质上的理解后才能对服务的客观性作出把握和确认,因此公民对法律服务选择的主观性也取决于相关信息的充分性、连续性、可得性。然而,这种信息的公开度和可及度差异非常明显,造成公民进行法律服务选择的成本也显著不同,最终可能放弃使用法律服务资源这条路径。

法律服务均衡化发展的政府责任

(一)建立公共法律服务体系是法律服务均衡化的关键

法律服务均衡化不是指社会全体成员无差别地享受相同的法律服务,质言之,法律服务均衡化不是绝对意义上的“平均主义”,而是以不同个体的不同法律需求为基础的法律服务相对均等性,同时,法律服务均衡化并不排斥不同社会成员之间享有的差距,而是致力于将差距控制在最小、最合理的范围之内,这样才会既有利于公平又不会影响效率。在市场化机制下,社会资源总是以倒金字塔形的结构掌握在呈正金字塔形分布的社会成员手上,为了不致使市场竞争环境下沦为弱势群体或陷入贫困阶层的人连最基本的生存权都无法保障,才有作为社会公平正义杠杆的政府出面纠正市场乃至维护公民的基本权益。中国法律服务资源呈现不均衡的状态大致也是市场经济运行下可以预料的结果,公共法律服务体系是市场对法律服务资源首次配置之后的纠偏,因而应该算是资源的二次分配,具有提升社会公平正义和福利的效用,正如庇古的福利经济学中所说:“国民收人分配越是均等化,杜会经济福利也就越大”,政府对社会资源的二次分配本就是出于公平和增进社会福利、促进社会发展的举动,因而具有体现社会公平正义、普遍保障性、公益性和人文关怀性的公共法律服务体系的建立是纠偏基本法律服务资源均等化配置的不二途径,事实上,完善公共法律服务体系的过程就是引导和激励聚集在倒金字塔形顶端多余的资源向下流动,最终使得社会整体的法律服务资源呈现合理的均衡化分布。

公共法律服务体系实质上是面向和保障基本法律服务需求。基本法律服务是从受众的需求程度的角度来讲的,低层次的消费需求对应基本的法律服务,高层次的消费需求对应高端的法律服务。基本法律服务满足于人的基本需求,即与生存权相关的需求,政府和社会的义务主体应当无差别地、普遍地为公众提供基本法律服务,公众接不接受又是其自由选择的权利,换言之,对于国家提供的基本法律服务,公民可以选择接受也可以选择放弃,就如国家提供的基础教育资源,有钱人可以选择放弃再将小孩送到收费更高的私立学校甚至国外就读。另外,无论高层次的消费需求还是低层次的消费需求,所提供的法律服务质量都应当具有同一性和无差异性。

(二)完善公共法律服务体系是政府的责任

公共法律服务体系的建立意味着法律服务资源对于社会所有公民的共享性质具有了可能性,即从应然层面上讲,每个人都能享受普遍性的法律服务从而满足其基本的法律需求。事实上,公共法律服务体系的完善和健全更是一个宏伟和浩大的工程,事关整个社会的法律服务资源分布和使用均衡化的实现程度,质言之,公共法律服务体系能否产生制度所期待的效果仍然亟需不断改善。从动态的角度来看,公共法律服务体系并不是一条从公民需要到政府供给的单箭头逻辑,而是由政府、市场、非政府民间组织等多元化的主体共同参与的多箭头互动逻辑,其中,政府是最重要的“宏观构图者”,不但因为其具有强大的公共权力便于采取“规则之治”和统筹资源配置,更因为保障社会公平、增进社会福利是其最基本的职责。

首先,政府具有强权便于对法律服务资源进行协调、整合以及监督。历史的车轮迈向现代以后,政府角色已经实现了转换,政府的职能重心由“统治”转向了“服务”、由“权力”转向了“责任”,政府的强权不再是基于维护统治者利益对社会和公民进行事无巨细地管控、制约,这毋宁说是以管理社会之形行强行垄断社会资源之实,而是在社会自我治理模式低效或者失灵的情况下介入进行适度干预以克服普遍的混乱无序以及社会不公,简而言之,现代政府的强权是克制而谨慎的,使用的根基和界限在于提升社会整体利益。公共法律服务本质上是一项公共性服务,具有一定的公共产品性质,一方面,它需要政府站在宏观层面进行资源统筹配置,这种角度决定了调整资源流向的顶层视野,即整个社会的视野而不会局限于某个领域,例如,市场也有配置资源的功能,但市场的视野相对窄小,配置的结果往往导致资源过度集中甚至浪费;另一方面,由于公共法律服务具有一定的外部性特征,从而不可能由社会自发进行生产,需要政府利用财政收入进行资金支持,财政保障即为公权力象征的一种。

其次,现代政府以增进公共福利作为权力运行的根本宗旨。社会变迁之后的现代政府强调行政的“服务色彩”,表面上这意味着政府比以前承担了更多的社会责任,实际上这是社会稳定、久安的不二途径。管理学认为,社会公共风险的存在以及扩大是导致社会动荡的直接原因,而公民的消费风险是首当其冲的公共风险。具体而言,消费风险分为可及性风险、可获得性风险和信息不对称风险,涵盖的消费资源包括洁净的空气、社会治安、食品、医疗、养老等,这些必需品的消费风险直接影响到公民的生存以及发展,如果政府无法分担这些消费风险,有可能因此导致严重的消费不平等问题,比如公民因为没钱消费不起医疗产品,社会的公共风险急剧扩大使得社会的稳定结构遭到破坏。事实上,经济增长方式转变导致的经济差距直接诱发和扩大了社会公共风险,而政府以服务为主的职能转型旨在通过增进公共福利促进公民消费结果的均等化以阻断经济收入差距跟消费能力之间的因果关系。

(三)完善公共法律服务体系的政府路径

完善的公共法律服务体系不但能够满足社会弱势群体的基本法律服务需求,而且也能够从一定程度上促进法律服务业的健康发展以保护消费者的权益。政府作为公共法律服务体系的主导者,可以从以下路径来完善体系的效能。

其一,进行科学的公共规制。目前,我国对法律服务的规制体制主要包括政府的公共规制和行业协会的自我规制两部分,事实上,后者受到前者的高度介入以及控制,导致自治的色彩很弱。这从一定程度上说明我国对法律服务的规制力度是很大的,但为什么法律服务资源仍然存在严重的分布不均问题呢?实践证明,现代社会有效的公共规制不是政府单方面的命令行为,而是政府与职业团体乃至市场主体之间的权力配置,简而言之,科学的公共规制应当是建立一种政府与规制受众共同参与、相互制约的合作型规制。具体而言,政府对法律服务市场最好的规制应当是提供和维护良好的竞争环境,引入多方法律服务主体,打破律师对法律服务市场的垄断,如此以来,法律服务资源的过度集中趋势才能够得到缓解。譬如,我国近年来一直注重法律服务业的准入门槛,导致属于市场主体一员的基层法律服务工作者的身份就极其尴尬,从而还引发了一些假冒律师欺骗消费者影响市场自由竞争的事件。

其二,提供足够的资金支持。公共法律服务体系中的法律服务产品绝大部分都不是纯公共产品,这意味着政府能够自己生产的法律服务产品数量是极其有限的,通过外包引入法律服务产品和购买法律服务产品成为完善公共法律服务体系内容的重要手段。自上世纪八十年代以来,政府购买公共服务就已经成为国际社会建立多元化公共服务体系的普遍方式,政府作为付费者,一方面要提供足够的资金支持,另一方面要对法律服务质量进行监督以保证法律服务的“直接用户”实际受益。首先,每一级政府应当建立符合自己区域特点的公共法律服务清单目录和法律服务产品承接主体目录,由规范性文件界定好公共法律服务产品的具体范畴、收费标准、资金来源、购买的形式以及购买程序等,同时,尽可能建构一个多元化的法律服务承接主体网络,既包含了律师,也有公益性法律服务组织、高效法律服务机构等;其次,政府应当对划入清单中的公共法律服务产品进行价格核算,并以专项经费的形式划入每年的财政预算,并且每一年度要及时对各地各级的专项资金使用情况进行专项审计,一方面保证服务经费专款专用,另一方面也能掌握公共法律服务的动态使用情况,及时满足公共法律服务的使用需求;最后,公共法律服务体系的资金支持除了能以财政的形式进行保障以外,还能探索建立一套专用于公共法律服务的基金制度,通过政府投入和向行业协会、社会团体等其他主体募集资金的形式建立各地各级各区域自己的公共法律服务基金,使得资金保障能够以可持续的模式长存。

其三,加强公共法律服务平台建设。公共法律服务平台包含了实体平台、信息化平台以及标准化平台三种模式,是公共法律服务资源获取的主要渠道,但目前平台的功能从综合性、便利性、多层次需求性方面来看都还达不到建设初衷,这从根本上影响了平台实际效用的发挥。以前文所述的各区域信息化平台建设不均衡、信息化程度不一的问题为例,落后地区的政府应当借鉴先进地区的经验,对公共法律服务内容的信息进行充实,采用适当的激励措施调动各路法律服务工作者的积极性,同时,充分利用互联网、新闻媒体的优势对公共法律服务平台本身进行宣传,因为高度的存在感才会使得公众去尝试使用,而只有经过广泛使用后具体的问题才会暴露出来,利于针对性的修护和完善。

以律师参与公共法律服务为导向实现法律服务均衡化发展

(一)律师是公共法律服务体系完善的主力军

作为现代社会政府公共服务体系的重要组成部分,公共法律服务是政府在市场自发运行无法实现结果公正性的情形下代替市场或补充市场所做出的行动安排。然而,公共法律服务体系需要宏观的构建者,更需要具体过程的行动者。公共法律服务体系所指向的目标能否实现,不仅在于政府是否提供了足够的资金支持、人才保证以及制度安排,还在于公共法律服务资源的制造者、生产者能否进行制度所期待的行为选择,质言之,政府是法律服务资源的合理布局者,起着规划、领导、管理的统筹作用,重要的行动者则是律师、公证员等在内的广大法律工作者,而律师是公共法律服务体系建设和完善的主力军。

首先,律师的职业性质和特点决定了其是公共法律服务体系的主力军。律师是以提供法律服务为职业的群体,这种职业的界定缘于其具有以下特征,一是从业者要通过专业能力测试并具有良好的品行,二是从业者具有经过长期的智识培训和实践训练而积累而成的专业技能和服务技能,三是从业者与其客户之间具有人身专属性的信赖关系,并且为客户负责是其首要的职业伦理要求,四是存在对从业者在内的所有成员具有控制、惩戒、奖励的自我管理组织。律师的职业身份使其对法律活动体系的运作享有更为充分的信息,同时,长期与不同的客户打交道使其更能理解各异的客户需求,在一定程度上比政府体制更能维护客户,比如在那些涉及到公民与国家之间争议的法律纠纷中更能维护客户利益乃至公共利益。

其次,律师的职业道德决定了其是公共法律服务体系的主力军。每个职业群体都有职业伦理或职业道德,这是一种高于职业规范的体现不同领域人文关怀并维护普遍道德因素的公共品质。律师职业的工作内容是对法律的适用和维护,这从一定意义上决定了它甚至比其他职业具有更为浓厚的公共性质,因为法律是体现社会正义的公共产品,司法救济是每个人享有的基本权利,在一个贫富差距日益增大的市场经济环境中,法律服务并不是免费的午餐甚至不是便宜的午餐,如果只有少部分的人有能力使用金钱购买法律服务乃至司法正义,绝大部分人甚至无法逾越司法正义的大门,司法救济何以存在?那么法律所存在的价值必然也会消退,终有一天法律将不再被需要,即使是从纯功利主义的“律师职业靠法律为生”的角度考虑,律师也具有维护法律被公民普遍需要、信赖、可及的责任,而不仅仅是为支付得起服务报酬的公民需要的责任,如此,法律服务市场和法治社会才会更加生机盎然。

最后,律师的社会责任决定了其是公共法律服务体系的主力军。众所周知,任何权力的行使都与责任的担负相生相伴,法官是审判权的行使者,同时也是司法责任的承担者,律师亦如此。从广义的角度来看律师的工作性质和内容,可以认为其分享了现代社会中法官、检察官适用法律、解释法律的权力,并且与法官和检察官是在科层体制之内行使相应权力不同,律师因为脱离了科层之束缚而获得了更大的独立性,同时,也因为这种适用法律、解释法律权力的行使赋予了律师职业力量和职业尊严,以此造就了职业荣誉。权力的对面是义务和责任,律师的社会责任没有像我们熟悉的司法责任一样逐条详尽规定在法律规范令之中,但这并不意味着参与公共法律服务事业就仅仅是“免费做好事”、“积德”,恰恰相反,这是律师的“分内之事”,暗含在律师身份和律师职业存在的根基和价值之上。

(二)律师参与公共法律服务的路径

公共法律服务的本质是为社会贫困、弱势群体提供一般性的基本性的法律服务保障,这是建设人人守法、信法、用法的法治社会的基础。有效的公共法律服务体系应该是每个主体认可、接受并主动参与其中,从而真正形成服务资源的有序流动,反之,便是政府通过强制力塑造相应行为的“一厢情愿”,最终只会使得公共法律服务体系成为一具空壳。律师是公共法律服务体系中的主力军,在参与提供法律服务时,要深刻意识到自己的社会责任,注重利益和正义的平衡,不但要“靠法律而生”,也要“为法律而生”。

首先,推进律师服务资源向基层扩展。我国基层的法律活动主要是以城市街道的社区以及乡镇中的农村为主,而这部分人基本上属于社会中比较弱势的群体,从前文的数据统计中也可以看到,即使有法律服务需求,这些群体首选的法律服务机构也是基层法律工作者而非律师,除了律师费用相对高昂以外,律师服务的可得性程度以及便捷性程度都相对较差,因此,应当努力推进律师服务资源向基层扩展,在现阶段律师事务所还没能设置到乡镇的情况下,可以促进律师事务所与基层司法所结对,定时开展律师进村居,及时了解村民的法律服务需求,与此同时,还能推进“一村一法律顾问”的工作,主动丰富公共法律服务的形式和内容。

其次,推动律师主动、广泛参与法律援助。由律师的职业伦理和社会责任可知,律师提供免费的法律援助不是简单意义之上的普通人对弱者的怜悯、同情,而是出于维护法律正确实施和司法正义的自觉追求,事实上,律师进行法律援助活动便是将这些伦理要求内化为自身的行动。从路径上来说,现阶段对于律师充分以及有效提供法律援助有两个方向,一方面是法律援助的数量,律师行业协会应当建立起长效的法律援助机制,大到每个律师事务所、小到每个律师都应当明确规定参与援助服务的时间总量,并结合案子的难易程度给予一定的考核,将其结果纳入每年的执业考核之中;另一方面是法律援助的质量,律师在法律援助中提供的法律服务质量不能因为是“零收益”便极其不负责甚至不作为,这还是应当由律师行业协会进行自我规制,把涉及服务类别、内容的相关标准进行细化,尽可能排除律师的“有限理性”或者“非理性”的行为,使得律师提供的法律服务质量达到市场价格项下的法律服务水平。

再次,加强律师在政府购买公共法律服务产品中的作用。作为政府购买公共法律服务产品的主要承接者,律师行业应当以政府的需求为导向,对相应的法律服务进行全面打造,具体而言,每个律师事务所乃至每个律师都应当积极参与政府对特定公共法律服务项目的招标,严格根据政府的政策要求对法律服务进行“量身定做”,同时做好宣传和推广工作,使得竞标产品富有竞争性,也有利于政府在众多高质量的产品中获取最优品,与此同时,对于竞标成功的律师,要在提供公共法律服务的过程中与具体的受众进行良好沟通,事实上,在政府购买的公共法律服务产品中,律师不但要对政府负责,还要对服务的具体接受者负责,因而,充分了解后者的需求并在法律的界限内为其服务也是律师的基本职责。另外,对于政府公共法律服务资金的使用情况,律师行业应当担负起监督的责任,及时督促政府对资金来源、使用情况进行信息公布,确保公共法律服务经费专款专用。

最后,推进律师进行法律传播的公益活动。在法治时代,法律知识的科普不亚于健康知识的传播,如果说后者是每个人基本生存权的保证,那么前者更是关系到每个人从生存权到发展权的方方面面。法律知识的普及不仅能帮助公民在利益受损后采取最能有效止损的方式维权,更能帮助公民理解自己和他人行为的限度预防纠纷的产生。在当下互联网、大数据盛行的时代,律师参与传播法律知识的行动成本也大大降低了,日常工作的零碎时间足以律师开展相应活动。从传播对象的角度来说,一方面可以通过解答法律问题、提供法律咨询等为特定人提供法律帮助来进行知识科普,另一方面也可以针对具体的新闻事件或是新现象进行分析来对不特定的多数人进行知识科普;从传播内容的角度来说,法律知识应当客观、形象、易于理解,尽可能不要带入本人的主观看法,法律传播并不是法律宣教,因为“宣教”往往带着崇拜和迷信,而法律传播不仅是对特定知识的传播,也是引导人进行思辨的理性思维的传播;从传播载体的角度来说,新兴的社交网络工具都是传播法律知识的优秀载体,例如,微信公众号、微博问答、知乎问答等都是信息传递速度快、公众可及性程度高、复制零成本的软件,律师应当打破信息的茧房熟练运用各种互联网产品进行法律知识传播。实际上,律师的法律传播公益活动并不是只利于他人的单向受惠,而是双赢与成长的双向互惠,律师在这个过程中能与不同的人建立信任,并且通过接触不同的新现象新事物积累解决问题的法律思路。



责任编辑:苏明龙
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