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以BT模式破解保障房建设资金瓶颈
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稿件来源: 中国律师网发布时间:2014-05-30 11:41:49

        周兰萍 (上海市协力律师事务所高级合伙人)

        今年以来,国家进一步推动保障安居工程建设,高额的开工量和竣工量背后需要大量的资金保障。以BT模式参建保障房,破解保障房建设中的资金瓶颈,这无疑是一个多赢的良好路径。作为新型的投融资建设方式,在操作过程中如能充分利用、合理配置多元的投融资渠道,并有效防范个中风险,此系保障安居工程项目平稳顺利进行的核心之一。本文立意针对BT模式在实际操作中的现实困境,详解BT模式的种类及责任分担,比较其各种融资渠道之优劣,并对BT模式融资过程中的法律风险防范给予合理化建议。【关键词】 BT模式 保障型住房 融资渠道

        安得广厦千万间,大庇天下寒士俱欢颜。保障房作为保障和改善民生的重点,广大民众对其寄予了很大的期望。2012年初,住房和城乡建设部部长姜伟新表示,2012年要继续推动保障安居工程建设。今年全国计划新开工城镇保障性安居工程700万套以上,高额的开工量和竣工量背后需要大量资金扶持,但这个资金的缺口也是保障性住房的一剂软肋。此时在保障房建设当中引进BT模式这种新型投融资建设方式则是势在必行。

        但我们在实践中发现,整个行业对BT模式的认识还处在摸索阶段,有关BT模式与垫资工程总承包的区别,BT模式的具体运作方式以及其中存在的风险等,仍存在诸多疑问。

        BT模式操作中的现实困境

        BT是Build Transfer的缩写。即建设—移交模式,指政府或其授权的单位作为BT模式项目发起人经过法定程序(招标或者不招标)选择拟建的基础设施或公用事业项目的BT模式项目主办人,并由该BT模式项目主办人在工程建设期内组建BT模式项目公司进行投资、融资和建设,在工程竣工后按约定进行工程移交并从政府或其授权的单位的支付中收回投资。

        BT模式主要适用于非经营性的市政基础设施和公用事业项目。2012年以来,BT模式在保障房建设市场显得异常火热,越来越多转型中的建筑企业已经意识到,资产经营和资本运营相结合对于提升自身竞争力的重要性和必要性。但保障房BT模式通过发行企业债等融资渠道其所涉及的问题非常专业,这也让很多建筑施工企业因对该模式缺乏了解,而在实际操作中陷于被动。

        首先,BT模式中,可通过发行企业债券等方式来从资本市场融资,资本市场的规则和要求很多,非上市施工企业并不熟悉,而由于历史和现实的种种原因,很多施工企业在内部管理上长期以来存在诸多不规范操作。特别在财务方面,施工企业能否在券商、信用评级、律师事务所等中介机构的帮助下,满足资本市场融资的各项条件和要求,这些因素直接决定了施工企业能否顺利实现融资目的。

        其次,在施工企业以BT模式介入保障房建设以前,保障房项目的基本投资建设流程主要是开发商包括国有和民营开发商以“代建”方式建设保障房。但由于保障房建设的力度加大,上万亿的资金缺口亟待更多社会资本参与及填补,政府也为此相继出台了一系列措施鼓励社会资本进入保障房建设领域。而很多有实力的施工企业由于在房建领域的施工业绩,转型以BT模式投资建设保障房项目相对容易。

        但目前由于对社会资本介入保障房开发建设没有统一的规定和相对统一、规范的操作模式,投资人在介入保障性安居工程时,难免会有一定的担忧。以经济适用房为例,《经济适用住房管理办法》规定,经济适用住房建设用地以划拨方式供应。但是有些地方将土地使用权放在当地的融资平台公司名下,这样的运作方式使得投资人在就保障房项目面向资本市场融资时遇到障碍。诸如此类的问题已经成了社会资本包括施工企业以BT模式介入保障房项目建设的现实性门槛,还需要国家出台更多明确的投资权益保障政策来消除社会资本的担忧。

        BT模式与垫资工程总承包模式的区别

        对于施工企业而言, BT模式极易与传统的垫资工程总承包模式相混淆,了解二者的区别有助于施工企业更好地行使作为投资人的各项权利。

        笔者认为,二者主要如下五方面区别:

        一、两种模式的性质不同。作为一种投融资模式,BT模式属于真正意义上的投资行为。根据住房和城乡建设部2003年2月13日出台的《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》的精神,与BOT、BOOT等投融资方式一样,BT方式也是工程总承包企业可采用的一种创新型投融资工具,国家对此持肯定态度。

        既然是投资行为,对政府而言,BT项目就成了招商引资的方式之一,这也正是各地政府争相采用BT方式与施工企业合作建设本地基础设施包括保障房项目的重要原因之一。而垫资施工总承包仍属工程服务范畴。根据2006年初住房和城乡建设部等四部委联合下发的《关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知》的精神,政府投资项目不得以建筑企业带资施工的方式建设。因此,在该文件下发之后,政府工程若是采用垫资施工总承包,则属违规。

        二、两种模式下施工企业承担的职能不同。在BT模式下,作为投资人,施工企业承担了项目的投融资、建设、施工组织管理等职能。而在垫资施工总承包模式下,施工企业并不参与项目的建设管理,由政府或其授权的部门承担项目的建设管理职能。政府对“垫资施工”的要求使得施工企业实际承担了项目的融资和施工组织管理职能。

        三、两种模式下施工企业对项目的运作方式不同。由于施工企业同时是BT项目的投资人,这就决定了施工企业可以通过组建项目公司等方式来独立运作BT项目,可以通过项目公司实现项目运作风险与母公司的隔离,通过融资工具的创新尝试,实现项目与资本的对接,实现公司投资收益最大化。而在垫资施工总承包模式下,施工企业的身份决定其只需按照常规通过加强合同和施工管理等方式,以节约施工成本,提高施工盈利水平。

        四、两种模式下施工企业的收益来源不同。在BT模式下,施工企业投资人的身份决定其不仅可以通过加强施工环节的管理来实现施工利润,而且可以按照BT协议约定获得投资回报,并获得政府支付的投资款来缓解资金压力。而在垫资施工总承包模式下,施工企业只能获取施工利润,并且政府无需向其支付垫资利息成本。

        五、税收政策不同。在BT模式下,按照相关税法规定,施工企业应当就项目工程造价缴纳营业税及附加税。与此同时,若将工程的移交确定为回购,而回购是一种商业行为,针对商业行为的回购需要另外缴纳营业税及附加税,这样就会产生双重征税的问题。所以施工企业在测算投资成本时应当向当地税务机关了解相关税收政策,条件允许的情况下还应积极争取有利的税收政策。而在垫资施工总承包模式下,施工企业仅需就其工程造价支付营业税及附加税,不涉及双重征税风险。

        BT模式的三种运作方式及责任承担

        根据建筑企业在BT项目运作过程中承担的职能大小,BT模式的运作方式分为三类。

        第一类,二次招标型BT模式。这种模式中,建筑企业承担的职能最多。作为BT项目投资人,建筑企业要组建项目公司、完成项目的投融资。此外,除了项目的设计由政府委托外,项目监理单位以及施工单位都以项目公司名义委托。其中承担施工任务的施工单位是通过重新招投标程序确定的,二次招标型模式也因此得名。规模较大的道路桥梁等市政和基础设施工程较常采用这种模式。

        第二类,直接施工型BT模式。这种模式与二次招标型模式的区别有两点。一是监理单位由政府和项目公司共同委托;二是建筑企业(或者其下属单位)直接承担施工职能,直接施工型模式也因此得名。这种模式在实践中得到广泛采用,因为对施工企业来讲,通过这种运作方式,建筑企业在承担投资职能获得投资回报的同时,还能通过承担施工职能赚取施工利润,而建筑施工又是建筑企业最擅长的方面,施工利润也是很多建筑企业最为看重的收益。

        第三类,施工同体型BT模式。在这种模式中,施工企业在承担施工职能的同时不再另行设立项目公司,只是设立项目管理部。换言之,即建设单位和施工单位同体,施工同体型模式也因此得名。从严格意义上讲,这种模式存在很大问题:一是建设、施工同体,不符合现行建设法律法规;二是无法办理建设审批手续,工程建设合同签订也面临操作障碍。

        以BT模式参建保障房的融资渠道

        BT项目常见的融资模式包括债权融资、股权融资。针对保障房中的公租房和廉租房尤其是廉租房,业内也在积极探索保障房REITS在国内的可行性路径。在这里我们着重谈谈债权融资和股权融资。

        一、债权融资。目前而言,适合保障房项目的债权融资主要有以下几种:

        (一)银行贷款。由于保障房项目银行贷款利率受限,收益低,在银根收紧的形势下,商业性银行参与保障房贷款的积极性并不高。银行只能在财政补充足额到位的基础上,适当给予支持;且支持的前提是,贷款方保证项目的资本金到位,并追加一定的优质资产,进行专户管理、单独核算,将政策风险降到最低,保证银行到期能够收回利息和本金。所以,银行贷款的财务风险大,限制性规定也较多。保障房建设所需的巨大的资金缺口还需要积极借助其他融资渠道。

        (二)银行间市场和交易所市场的各种融资工具。相比较银行贷款而言,包括银行间市场和交易所市场在内的债务融资工具则有其特有的优势。包括申请门槛相对较低,适合多种类型的企业拓宽自身融资渠道;正常市场情况下,融资总体成本通常低于同期银行贷款,而且发行方式灵活,时间效率较高。

        其中银行间市场债务融资工具包括短期融资券、中期票据、私募票据等,交易所市场的债务融资工具包括企业债、公司债等。除了常见的通过发行中期票据、企业债和公司债融资外,私募债近期也开始试水保障房市场。这里着重介绍一下银行间市场的中期票据和交易所市场的企业债。

        中期票据:中期票据是企业在银行间债券市场发行的一般性债务,无需担保、资产支持或其他复杂交易结构,企业在主管机构注册一定发行额度后,可以按需分期发行,期限3-5年,目前也有7年的。相比较企业债而言,中期票据的融资成本更低,但由于在银行间市场活跃的多以保险资金等稳健性机构投资者为主,所以实际上对于融资企业的未来预期收益有着更高的要求。2011年以来,包括栖霞建设和首开股份等在内的多家大型企业相继通过发行中期票据融资用于保障房建设。

        企业债:国家发改委2011年7月专门出台《关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知》,鼓励地方性融资平台公司和其他企业发行企业债券融资支持保障房建设。该《通知》还特别指出,企业债券募集资金用于保障性住房建设的,优先办理核准手续。对包括施工企业在内的BT项目投资人而言,当前形势下,发行企业债融资建设保障房有着独有的政策优势。不少券商固定收益业务部的企业债承销业务也因此异常火热。要发行企业债,除了基本的发行条件(如最近三个会计年度平均可分配利润(或净利润)足以支付债券一年的利息,发行债券余额不超过净资产的40%,等等)以外,还需要取得国家发改委审批所需的各项批文,包括可行性研究报告批复、环境影响评估报告、建设用地规划许可证、土地使用权证。

        此外,债权融资渠道还包括信托贷款、委托贷款、融资租赁、供应链融资等。在银行贷款政策从紧的背景下,若尚不具备贷款条件,可通过发行中期票据、企业债等融资渠道融资,不仅可以缓解资金压力,而且可以改善企业的资金结构,降低融资成本,与此同时,因为银行将债务融资而来的资金视作企业自有资金,企业因此还可以获得更好的银行授信。

        二、股权融资:股权融资,包括初始股权融资、增资扩股融资等方式。

        初始股权融资:在设立BT项目公司的时候,投资建设方就与财务投资人或战略投资人通过股权合作的方式共同出资设立项目公司。

        增资扩股融资:包括投资建设方根据项目实际投资需求自行增资和通过增资扩股方式引入战略投资人或财务投资人(包括股权型信托)。实践中,增资扩股通常也被作为增资并购的一种方式,第三方可以通过对BT项目公司增资实现对BT项目的控制权,其中战略投资人可以包括政府机构、材料供应商、分包商等等与项目开发相关的第三方。

        融资方的信用实力、BT项目的投资回报、政府回购能力等因素不同,这些都决定了可供融资方选择的融资渠道也会有所不同,不同的融资渠道对应着不同的融资成本和融资风险。所以惟有根据自身特点,多举并用,方能以相对低的成本融得保障房建设所需的巨额资金。

        以BT模式参建保障房的融资风险

        以BT模式参建保障房,利用多元化的融资渠道破解保障房建设的资金瓶颈,这是一个多赢的良好路径,而其中的风险亦不可小觑。总体而言,融资方应从两个方面规避风险。

        首先,针对债务融资风险,融资方应加强BT项目前期调查,要精选慎选BT项目,确保项目的合法性和BT模式的规范性。预测影响融资成本的利率等经济政策变化趋势,对融资成本做充分测算。根据项目特点、回购条件以及投资建设方自身情况,选择多元化的债务融资工具,改善融资资金结构,最大程度降低融资成本。

        其次,针对股权融资风险,融资方应加强对合作方的资信实力调查,并签订严密的股东合作协议,防范合作方资金不到位包括不能如期缴付增资的风险。此外,BT项目公司股东会及董事会议事方式、议事效率等也会对项目运作产生很大的影响,所以应当对BT项目公司章程加以重视,以免将来发生争议时无章可循。无论是财务投资人还是战略投资人,BT投资建设方均要防范其滥用回购条款给BT项目带来的融资风险,否则,融资期限届满时财务投资人要求大股东回购,或者要求公司回购,在政府尚未对项目正常回购、投资建设方又无其他资金来源的情况下,此类要求无异于釜底抽薪,极易引致投资建设方BT项目建设的重大违约,从而出现更大的投资风险。

        结语

        对于BT项目施工企业既要敢于挑战,也应量力而行,采取有效的风险防范措施。笔者所在的协力建筑房地产律师团队目前就在为不少BT项目提供全过程法律服务,从前期尽职调查、项目谈判、BT投资建设协议签署,到融资方案的参与设计、策划及与各类融资机构的谈判,项目公司的设立、项目公司治理方案的设计,项目建设过程中的签证、索赔,以及项目移交后的结算审计、回购款的支付过程中的律师跟踪等等。在整个BT项目运作过程中,专业律师团队的助力可以让施工企业更好地降低和控制风险,少走或不走弯路。

(责任编辑:张元博)
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