党的二十大报告强调，完善公益诉讼制度。检察机关提起公益诉讼是公益诉讼制度实践的重要组成部分。近年来，检察公益诉讼案件领域不断拓展，特别是随着个人信息保护法、反电信网络诈骗法等相继对检察机关提起公益诉讼作出规定，检察公益诉讼在法定办案领域上已经形成了“4+9”的格局，为检察机关在相应领域提起公益诉讼提供了明确法律依据。在此，以个人信息保护领域公益诉讼检察为切入点，进行探讨。

我国个人信息保护法第70条确立了个人信息保护公益诉讼制度，可从两方面认识：一是提起个人信息保护公益诉讼需同时满足违法处理个人信息与侵害众多个人信息权益的条件；二是有权提起个人信息保护公益诉讼的主体是检察机关、法律规定的消费者组织和由国家网信部门确定的组织。与既有相关公益诉讼规定相比，此规定有其特点。基于此，就检察机关提起个人信息保护公益诉讼适用范围、起诉顺位等问题，立足现有规范予以探讨论证。

关于适用范围。提起个人信息保护公益诉讼应当满足违法处理个人信息与侵害众多个人信息权益两个条件，这决定了个人信息保护公益诉讼的受案范围应包含大规模侵权和分散性侵权情形，具体表现为两个方面：一是数字平台等个人信息处理者大规模侵权和分散性侵权的；二是对个人信息处理者使用行为有必要进行法律干预的。何为“侵害众多个人的信息权益”？2021年8月最高检《关于贯彻执行个人信息保护法推进个人信息保护公益诉讼检察工作的通知》指出，各级检察机关在履行公益诉讼检察职责时应当突出重点、从严把握五类信息：一是敏感个人信息，比如生物识别、特殊身份、医疗健康、金融账号、行踪轨迹等信息；二是特殊群体个人信息，比如儿童、妇女、残疾人、老年人等群体的个人信息；三是重点领域处理的个人信息，比如教育、医疗、就业、养老、消费等领域处理的信息；四是100万人以上的大规模个人信息；五是对因时间、空间等联结形成的特定对象的个人信息。由此可见，在判断个人信息处理者是否实施侵害众多个人的信息权益时，应着重考虑是否涉及侵害敏感的、特殊群体的、重点领域的、达到100万人以上大规模的个人信息，以及因时间、空间等联结形成的特定对象的个人信息等因素。

关于提起公益诉讼的顺位问题。我国民事诉讼法第58条将检察机关规定为民事公益诉讼第二顺位诉权主体，即当法律规定的机关或者有关组织不存在或者不提起诉讼时，检察机关才可以提起公益诉讼。个人信息保护法第70条则将检察机关放在首位，与法律规定的消费者组织、国家网信部门确定的组织并列，突破了民事诉讼法第58条将检察机关置于第二顺位起诉主体之规定。对此，有观点认为检察机关仍居于公益诉讼起诉主体的补充地位，理应遵守民事诉讼法第58条之顺位规则。有观点则认为，检察机关与其他相关组织之间为并列关系，无先后之分，检察机关提起个人信息保护公益诉讼不受起诉顺位之限制，理由是特别法优先于一般法适用。对此，笔者倾向于第二种观点，个人信息保护法第70条将检察机关与其他组织置于个人信息保护公益诉讼诉权主体之并列地位，体现了对检察公益诉讼的强调以及对司法实践经验的升华。而且，民事诉讼法第58条将检察机关规定为民事公益诉讼第二顺位诉权主体后，具体领域的公益诉讼立法对检察机关提起民事公益诉讼的顺位进行调整已有先例，比如，2018年英雄烈士保护法第25条和2020年未成年人保护法第106条均没有规定“法律规定的机关和组织”主体适格地位。

关于与其他诉讼之间的关系问题。检察机关提起个人信息保护公益诉讼时，还要注意处理好该公益诉讼与其他诉讼之间的关系，主要表现在三个方面：第一，个人信息保护检察公益诉讼不影响受害人为维护自身权益而提起私益诉讼。若个人信息保护检察公益诉讼在先，该判决所确认的事实对私益诉讼原则上具有预决效力，被告主张直接适用对其有利的认定的，仍需承担举证责任。第二，侵权人承担个人信息保护公益诉讼的法律责任不影响其承担相应的刑事责任与行政责任。依据私权优先原则，侵权人就同一行为应当承担民事责任、刑事责任和行政责任，但其财产不足以全部支付的，此时需要优先承担民事赔偿责任。第三，特定情形下个人信息保护检察公益诉讼可与其他组织提起的公益诉讼并存。该特定情形是指个人信息保护检察公益诉讼的判决作出后，有证据证明存在前案审理时未发现的损害时，法律规定的消费者组织和由国家网信部门确定的组织仍可提起个人信息保护公益诉讼，不受前诉判决既判力之约束。

在大数据时代，将涉众型个人信息保护纳入检察公益诉讼范围，彰显了极大的制度优势和现实有效性，检察机关应在推动公益诉讼条款落地落实的同时，积极推动个人信息保护检察公益诉讼，及时总结经验，从实践层面促进法律规范的成熟和完善。（郑爱芝 张海燕）

（作者分别为山东省潍坊滨海经济技术开发区人民检察院检察长，山东大学法学院教授、博士生导师）