□ 法治日报全媒体记者　　蒲晓磊

为独居老人安装智能水表，若12小时内读数低于0.01立方米会自动报警，居委会干部会第一时间上门探视老人；手机里的“随申码”既可以作为“健康码”，也可以作为“医保卡”看病就诊……在上海，大数据已经广泛应用于各个领域。

为了在满足安全要求的前提下，最大程度促进数据流通和开发利用、赋能数字经济和社会发展，上海市制定了《上海市数据条例》，今年1月1日起，该条例正式施行。同一天开始施行的还有《山东省大数据发展促进条例》，这一条例从基础设施、数据资源、发展应用、安全保护、促进措施、法律责任等方面作出规定，以促进大数据发展。

目前，已有贵州等8个省份出台相关条例，另有四川等地将促进数据发展的相关立法列入今年的立法工作计划。

中国市场监管学会理事张韬认为，大数据作为数字经济的重要基础和驱动力之一，在国家层面加快推进大数据立法具有必要性和现实意义，总结实践、放眼未来，应当通过立法保障各方主体合法权益，促进产业规范发展，赋能数字经济。

“在大数据的发展和运用过程中，既要注重个人信息权益保护，也要实现信息自由流动，前者与个人权益相关，后者往往与公共利益相关，这就需要通过立法的方式在两者之间实现平衡。目前，地方立法已经在公共数据方面做了较多的探索和积累，考虑到数据的开放共享特征，建议尽快在国家层面进行立法。”广东财经大学法学院教授姚志伟说。

多地立法促进数据规范使用发展

中共中央、国务院2020年印发的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，明确将数据列为与土地、劳动力、资本、技术相并列的生产要素。数据作为一种新型生产要素，已经深度融入经济价值创造过程，成为推动经济高质量发展的新动能。

“无论是健康码的使用，还是网上便民、便企业务，抑或线上医疗、教育的实施等，作为生产要素的数据，都展现出在推动经济发展和社会治理方面的能力。因此，必须积极利用数据应用能力和关键技术创新能力，构建数字治理能力，让数字治理能力成为国家核心竞争力。”全国人大代表、科大讯飞董事长刘庆峰说。

数据在催生新产业、新业态、新模式的同时，也带来了新矛盾、新焦虑、新挑战。

数据确权难题尚待破解、数据共享流通障碍重重、数据安全和隐私保护体系尚不健全、大数据杀熟乱象仍未得到根治……目前，数据要素化依然面临诸多挑战。

为促进数据的规范使用和发展，近年来，贵州、天津、海南、山西、吉林、安徽、山东、上海等地先后出台相关条例。同时，四川、北京等地已将大数据条例列入立法日程。

数据权属问题是大数据立法难点

姚志伟注意到，尽管多地已对大数据进行了立法，但基本上都没有明确对数据权属问题作出明确规定。

“大数据立法的难点在于数据权属问题，即企业、国家机关、事业单位等主体在收集、处理数据之后，对这些数据是否应该享有权益、应该享有何种权益的问题。这个问题非常困难，现行的法律权利体系很难解决这个问题，域外也没有很好的经验可以借鉴，都在探索中。”姚志伟说。

尽管我国法律还未对数据权属问题作出明确，但地方立法在公共数据方面已经进行了探索，对于公共数据的采集、共享、使用等作出了明确规定。福建、安徽、山东等地均在立法中对公共数据作出多项规定，上海还设立了“公共数据”专章。

“国家层面的立法，可以先从公共数据的方向突破，然后结合地方立法经验和大数据发展的态势，对‘数据生产者（处理者）对于所处理的数据有没有权利、有何种权利’这一问题进行明确。”姚志伟说。

张韬认为，通过立法的方式明确数据信息权利人对数据信息享有占有、使用、处分、收益的权利，可以为大数据产业发展提供有力的法治保障。

“数据处理者在经过许可后对收集的数据信息进行分类整理、加工分析得出的数据信息已经具有原始数据所不具有的新特征，这些特征能够为数据处理者带来财产性的利益和新的商业机会，此时，数据处理者可以在获得数据信息权利人的许可后，进行有条件的信息再利用。”张韬说。

数据共享与开放应基于公共利益

全国人大常委会2021年度立法工作计划在“加快补齐相关领域法律短板弱项”部分提出，加强数字经济、互联网金融、人工智能、大数据、云计算等新技术新应用涉及的相关立法工作。

这意味着，国家层面大数据立法已经具备了必要性和可行性。而地方对于大数据立法的探索，或将推动国家层面的立法速度。贵州大学大数据与信息工程学院院长谢泉认为，地方立法推动和规范大数据的发展，不仅可以提升治理现代化水平和人民生活质量，还可以为国家层面的立法提供很好的经验借鉴。

从当前的地方立法来看，都比较重视在个人信息保护和数据利用之间做好平衡，这样的立法理念也应当在国家层面的立法中得到体现。“在立法时，既要对个人信息收集、保护和使用渠道、方式和权限进行全面具体的规定，同时，也要对于疫情这种突发紧急事件中的信息收集、保护和使用等进行专门规定，更好地推动大数据的利用，保障公民信息安全和数据安全。”张韬说。

北京大学法学院教授薛军认为，基于数据利用上的公益原则，可以发展出一种基于社会公益的对数据拥有者的开放、共享的要求，“大的数据公司掌握了与社会生活关系密切的大数据，基于实现特定公益的需要，可以要求掌握数据的公司开放数据，这样有利于社会生活。但对此要有严格限制，必须是基于公共利益的需要，例如提高城市管理水平等”。

薛军指出，基于公共利益的需要，要求数据开放与共享，这也意味着原则上不能认可其他类型的数据共享与开放的要求。只有这样才能够保障数据公司对数据的合理程度的独占和排他性利用的权益，才能够激励更多的企业投入资源来收集、整理和开发各种数据，最后生成的高质量的大数据，对国家治理社会进步才具有价值。