救济权利与修复信任相得益彰
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稿件来源: 检察日报发布时间:2014-07-08 14:28:51

  王学辉

  行政诉讼法修正案(草案)已公布,学者们纷纷为如何修改献计献策。通说认为,诉讼制度的基本功能在于解决纠纷、化解矛盾,我认为诉讼制度的基本功能其实是要修复受到损害的社会合作关系。但是,社会合作关系是多种多样的,修复对象不同,其修复的方法也有所不同。民事诉讼的修复对象一般来说是一种互惠型合作关系,而行政诉讼的修复对象一般来说是一种代理型合作关系。

  行政诉讼法调整的是行政机关和行政相对人(下称“官民”)之间的法律关系。因此,首先需要明确的基本问题是,官民之间的关系到底是一种什么性质的关系?传统西方学说认为,官民关系是一种对峙关系,体现为行政主体公权力与行政相对人私权利的对峙,由此,行政诉讼制度的核心要义自然就是控制行政权以保障民权。不过,对峙思维忽视了这样的基本社会现实:第一,合作先于冲突。生存的现实要求决定了人与人之间的合作状态在时间上必然先于人与人之间的对峙状态。人类社会生活中绝大多数的冲突都是在合作基础上的产物,可以说合作正是导致冲突的一个根本原因。第二,合作高于冲突。冲突固然无处不在,但是合作却更为根本。人类社会中的合作关系总是超过冲突关系,否则这个社会早已崩溃。因此,“合作”而非“对峙”,才是展开法理言说的第一前提。

  一切权利和义务皆源自合作,所有的权利和义务只有在合作的语境下才能被正确地理解、把握和建构。人是理性人,理性人的真正含义不是自私自利的人,“自私自利的人”仅仅是对理性人的庸俗理解。真正的理性人是“合作人”,因为理性告诉他们,其利益来源于合作。人们会对特定的合作关系带来什么样的回报建立期待,这种期待被规范所认可确立后就成为权利,那些认可期待的规则就是所谓的法律。因此,我们可以说,权利产生于人与人的合作关系,是合作规则定型化的产物。从这一意义上说,合作乃是权利之母。合作是构建法哲学的第一块基石,同样也是行政法哲学的前提所在。对峙思维忽视了这样一个基本现实:“政府能够并应当是共同体的组成部分,既不在共同体之上,也不反对共同体。”因为,政府从本质上看是人类合作的产物,是服务于人类合作关系的建制。

  法律从本质上看就是一整套构建人与人合作关系的规则,是使个体之间的可持续合作关系成为可能的社会产物。因此,政府的执法行为从本质上看是一种针对公民的服务行为。在远古时代,随着社会合作关系的逐渐扩展,单纯依靠个体对违反合作规则者加以制裁变得越来越困难,甚至无法实施制裁,因此,必须有单独的组织通过垄断性暴力以确保社会合作关系的维系。可以说,“不存在无需国家权力作为支撑性结构的自治市民社会,前者是后者之构造的关键要素”。由于国家所垄断的暴力主要依靠威慑力来发挥作用,而非必须实际使用暴力,这使得威慑具有一种“规模效益”。所以,由政府来监督社会成员履行合作义务是一种成本较低、也更为有效的制度选择。在此意义上,政府与民众之间是一种合作关系,前者以最低成本为后者提供服务。行政法的基本功能就在于构建官民合作的基本规则,而行政诉讼法的基本功能则是修复因为违反官民合作规则而受到损害的官民合作关系。

  一个行政违法侵权行为的发生,不仅会在行政相对人心中产生负面认知,还会产生消极情绪。信任修复不仅要进行认知干预,同时还要进行情绪干预。如果缺少有效的情绪干预,权利救济和认知干预的效果往往会大打折扣。信任修复之所以比信任建设更加困难,其原因就在于信任建立是“零起点”,而信任修复是“负起点”,因此信任修复首先要对已经产生的负面情绪加以干预,才有可能重新建立信任。只有降低了消极情绪的强度,才有可能修复信任。

  一个违法侵权行政行为的发生,不可避免地会在行政相对人心中产生负面认知。如何把负面认知对信任心理的影响降到最低程度?众所周知,赔礼道歉在我们这样一个有着讲礼仪、爱面子传统道德观念的国家,判令赔礼道歉往往能够达到顺利解决纠纷、当事人和好如初的效果,有着不可忽视的作用。赔礼道歉在民事诉讼中可以起到降低负面情绪水平的功能,在行政诉讼中也不例外。“我不为钱,我只想讨个说法”,这是行政诉讼中许多“秋菊”们的心声。因此,在行政诉讼中引入赔礼道歉判决是一种必要而有益的信任修复手段。因为,行政执法中的“违法信息公布”带给行政相对人的负面影响比处罚本身要大得多。

  行政诉讼法和最高人民法院的相关司法解释规定了维持具体行政行为判决、撤销具体行政行为判决、履行法定职责判决、变更行政处罚判决、确认原具体行政行为违法判决和驳回原告诉讼请求判决六种判决方式,并没有赔礼道歉这一判决方式。赔礼道歉仅仅存在于国家赔偿法的相关规定之中。这就意味着在行政争议的处理中,赔礼道歉仅仅适用于行政违法行为侵害行政相对人的人身权的情形。这种对赔礼道歉适用范围加以严格控制的做法是受民法误导的产物。其实,赔礼道歉在民法和行政法中的内涵和功能各有不同。在民法上,赔礼道歉的核心内涵主要是“公开赔礼道歉”,其功能和“消除影响”、“恢复名誉”一样,主要是恢复受害人社会评价的一种法律手段,因此其适用范围自然有所控制。而行政法上赔礼道歉的核心内涵主要是“承认错误、表示歉意和寻求谅解”,至于是否公开并不重要,其主要功能是安抚受害人的负面情绪。因此,应适当扩展赔礼道歉在行政法中的适用。

  在行政审判中,对于赔礼道歉的适用应该持开放式的立场,将其置于一个更宏大的理论背景下来考察和运用。赔礼道歉的功能主要是化解怨气,降低消极情绪的强度,因此,所有的行政违法侵权行为,不管侵犯的是人身权还是财产权,只要是合法权利受到侵害,都可以判决赔礼道歉。不过赔礼道歉不宜作为一种独立的判决方式,而应该作为撤销判决、履行判决、变更判决、确认判决这四种主判决方式的辅助判决方式而存在。

  中国行政诉讼制度创新只有从“救济权利”与“修复官民信任”两个方面双管齐下,才能建构良好的官民关系。以“信任修复”为切入点,可以为中国的行政诉讼制度变革注入“正能量”,这既是学理完善的考量,也是现实的迫切需要,更是富于智慧的抉择。

  (作者为西南政法大学行政法学院教授)

(责任编辑:王映)
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