启动公益诉讼的条件
——论美国行政诉讼的资格
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稿件来源: 中国民商法律网发布时间:2014-06-30 10:45:46

  张千帆 北京大学法学院 教授 上传时间:2014-6-29 浏览次数:274 字体大小:大 中 小 关键词: 司法审查;行政诉讼;起诉资格 内容提要: 在过去近一个世纪里,美国行政法的诉讼资格范围经历了不断扩展的过程,并在此过程中产生了新的矛盾和问题。诉讼资格的扩张及其所遇到的困境体现了现代行政国家所遭遇的更为深刻的矛盾。在没有发现更为根本的解决办法的情况下,美国司法实践不失为修复民主与法治的权宜之计。

  司法管辖权(jurisdiction)问题直接关系到行政诉讼是否能够进入法院的“殿堂”,因为行政法的一个重要问题是行政行为获得司法审查的可能性。由于种种原因,并不是所有行政行为都能受到司法监督——事实上,不受制于司法审查的行为是如此之多,以至即使对于司法审查在行政法中究竟是规则还是例外的问题,都不能在此匆忙下结论。只有某些类型的行政行为可以受到法官的审查,且如果是这样的话,我们就说这些行为是属于法院的“受案范围”之内的。这个问题虽然看起来枯涩,其实涉及司法、政治与行政之间的重要关系。

  事实上,如埃曼教授指出,行政法和流行的主流国家理论紧密联系。[1]在19世纪流行的是“红灯论”,行政法的任务是通过对抗模式控制行政权力。事实上,在联邦行政程序法通过之前,对抗司法模式被认为是对当事人公正的唯一程序模式。1932年的先例将行政程序问题从法院更多地转移到行政机构,[2]并赋予其宪法正当性。现代行政国家所面临的主要难题是,在国家从传统控权模式走向管制模式的过程中,如何为行政权力提供合法性?法院主要是通过扩大当事人参与行政和司法程序的机会,从而使行政程序成为政治过程的一种替代。

  在司法管辖权这个大问题下,包含着三个子问题:在客观内容上,争议必须是法院可以审查的议题(ratione materiae);从主观上,原告与被告必须具备适当的诉讼资格(ratione personae);最后,除了符合主客观条件之外,诉讼还必须符合适当的时间限制(ratione temporis)。由于篇幅限制,本文限于讨论原告的诉讼资格问题。

  一、美国诉讼资格的传统理论

  资格(standing)作为美国法律概念,主要是20世纪后半叶的事情。此前,私人权利的诉讼模式一般是以诉讼是否包含适当的诉因(cause of action)提出。一开始,宪法问题是通过普通法诉讼而获得审查,只是在官员主张豁免权的时候才被提出来。法院后来超越了普通法阶段,允许依据宪法直接提起诉讼,因而宪法从原来的“盾”变成了“矛”。在1968年的案例中,[3]最高法院判决联邦纳税者有资格挑战联邦对私立学校的资助违反了立教条款(Establishment Clause)。尽管原告作为纳税人的利益和人群中的绝大多数其他人差不多,且资助对其纳税义务的影响是“微不足道和不可确定的”,法院仍然授予诉讼资格,这是实施立教条款的适当手段。但到20世纪80年代,法院开始从宽泛资格的立场退却,判决一般公民或纳税人或组织没有资格提起宪法诉讼。

  (一)诉讼资格的传统要求——“事实损害”与“法律损害”

  没有权利,就没有救济。在行政程序法制定以前,美国法院采取“法律利益”(legal interest)理论:要提起诉讼,原告必须证明行政行为侵犯或将要侵犯私人受法律保护的实质性利益——或者是普通法所承认的利益,或者是成文法创设的利益。[4]根据传统理论,原告只是受到了事实上的损害是不够的,他所受到损害的利益还必须是法律授权他获得救济的那类利益,否则有关争议就不是法院根据宪法第3条有权审理的“案件”。法律利益标准受到批评,因为它剥夺了受到了违法行政行为实际损害的当事人获得司法审查的机会。只是在特定法律(例如联邦《通讯法》)授权的情况下,法院才放松了法律利益要求。《行政程序法》第702条规定:“任何人因行政行为而受到法律损害,或在有关立法的意义范围内受到损害或不利影响,都有权获得司法审查。”该法的措辞产生了学术争论。下级法院和部分学者认为第702条只是使现有的资格判例成文化,也就是要求“法律利益”,除非特定的组织法授权“受到损害”的个人起诉。但戴维斯教授依据立法史指出,第702条的意图是授权任何“事实上”受到行政行为不利影响的个人起诉。

  传统的资格要求主要是为了防止滥讼,避免耗费过多的行政和司法资源。因此,原告不能基于价值观或意识形态的理由动辄起诉政府。正如杰菲教授指出:排除“意识形态原告”的通常理由是司法权的理性行使。既然法院不是代议制机构,没有启动诉讼的权力,也没有工作人员帮助他们深入调查获得信息,因而必须依靠当事人来形成问题并对答案提出相互冲突的看法。事实上,司法权的过分扩张不符合民主制度的基本前提,允许少数人在法庭重新开始他们已经在民主政治过程输掉的“战斗”,从而阻碍政府的有效运行。在这个意义上,司法过程的公民参与可能为少数利益团体所利用,成为其阻碍代表公共利益的立法之实施。但另一方面,通过允许公民参与到政府过程,司法过程可以成为自治政府的工具,有助于提高公民参与的程度和对政府的满意度。

  与此相关的一个论点是限制团体成员的诉讼资格。既然组织成员的法律地位不会因法院对组织的判决而有所影响,因而法官不能相信代表组织的人会提出“严肃、深入和全面的论点”。但杰菲教授认为这一点并不能成立,且诉讼成本就足以使那些无事生非的原告望而却步。[5]在司法实践中,如果符合下列条件,法院承认“团体资格”(associational standing),也就是团体可以代表其中的成员主张其权利:

  第一,团体的成员本身具备起诉资格;第二,所要保护的利益和团体目的相关;第三,主张和救济都不要求个人成员参与诉讼。从20世纪60年代开始,美国法院允许非赢利组织参与规制过程,以帮助消费者、听众及其他立法受益者表达自己的声音。事实上,法院认为公益组织的代表是行政过程所必不可少的。在1965年的案例中,[6]上诉法院判决非赢利的环保组织有资格挑战批准建造水力发电站的许可。联邦能源委员会承认,行政决定必须考虑有关工程对景观、历史和旅游价值的影响,而法院认为非赢利组织证明了对这些价值的利害关系。

  到20世纪70年代,最高法院进一步放松了诉讼资格要求。在1970年的“银行数据处理案”中,[7]货币审计长决定全国性银行可以进入数据处理行业。数据处理服务公司的工会起诉这项决定,但审计长的辩护是原告不具备起诉资格。道格拉斯法官的意见指出:传统的“法律利益”标准牵涉实体问题过深,因而超越了起诉资格问题。多数意见发展了一个两步标准:第一,法院决定原告是否主张受到挑战的行为在事实上产生了伤害;第二,如果主张了事实伤害,法院决定原告所要保护的利益是否在有关法律或宪法规定所保护的利益范围之内。在本案中,原告显然因为审计长允许银行进入数据处理行业而面临竞争的加剧,因而受到了实际伤害,且其受到损害的利益可以说是在《银行服务公司法》第4条的保护范围之内。因此,不论该法是否给予原告法律利益,他都有资格起诉。布伦南和怀特法官的赞同意见则更进一步,认为资格要求仅需要满足第一步,也就是原告主张了事实损害。因此,即使本案的竞争上的损害并不是有关立法要求行政机构考虑的因素,因而不能作为挑战行政行为的依据,原告仍然因为受到事实上的损害而具备起诉资格。

(责任编辑:王映)
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