行政诉讼还是民事诉讼:征收补偿数额争议之解决
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稿件来源: 中国民商法律网发布时间:2014-06-27 15:20:21

  杨俊锋 中国人民公安大学

  关键词: 征收补偿,司法救济,征收决定,补偿数额确定权

  内容提要: 我国征地恶性事件频发的重要根源在于,补偿数额争议实际上无法诉诸司法过程有效解决。这不仅仅是因为司法权威、能力不足的系统性缺陷;更是因为我国补偿数额争议诉讼制度自身还存在着根本性的弊病。此类争议被错误地视作行政争议、纳入行政诉讼,导致相关争议即使进入诉讼、并获得胜诉,也并无太大意义。而实质上,征收补偿是一种特殊的侵权责任,而非“合法”行为引起的行政责任;征收补偿数额争议的性质,与征收决定争议、征收执行决定争议截然不同,属于典型的民事争议。因此,应根据补偿数额争议的性质及我国实情,确立法院对补偿数额争议的裁判权,赋予法院确定补偿数额的权力。

  引言

  征收是对私人财产“最为极端、突出的社会限制”[1]。因为与秩序规制权和征税权相比,征收所针对的财产并无“有害利用”的情形,并又致使特定的财产权人承受了沉重、额外的公共负担。[2]而且,对于征税权和秩序规制权,宪法既有的法治、民主机制即可有效制约,而对征收这一特殊的权力则必须施加特别的约束,此即公正补偿。[3]唯此,才能使私产保障真正落到实处。反之,若不予补偿或补偿过低,政府就会产生所谓的“财政错觉”,从而刺激征收的冲动[4]—-我国征收过滥的根本原因也即在于此。而确保补偿数额[5]争议获得公正、有效的司法救济,无疑是落实补偿责任的根本保障。

  在我国,因土地征收所引发的激烈而频繁的社会冲突,深化征地制度改革也早已成为基本共识。

  表面上看,土地征收早已是过时的老课题,但其中仍有不少基本理论亟待进一步厘清和解决,若处理不好,不仅不利于被征收人的权利保障、恶化社会矛盾,也正是我国征地矛盾重重、征地制度改革推进不力的重要原因。我国绝大多数征地矛盾,若归结起来,其实都肇因于补偿数额争议—因为补偿多少无疑是征收当事人最为关心、利益最直接对立的焦点所在。然而,该争议通过诉讼解决的实例却极为罕见。对此,人们很可能不假思索地认为这无非是因为司法权威、能力不足这一系统性缺陷。但事实上,这更是因为我国补偿数额争议诉讼制度自身还存在着根本性的弊病:该争议之诉被错误地视作行政诉讼,导致其即使进入诉讼、并获得胜诉也无任何实际意义。

  通常认为,征收补偿乃是由合法行政行为即征收引起的,它与侵权赔偿完全不同。而且,确定补偿是行政机关的职权行为。因而,征收补偿争议自应属于行政争议、纳入行政诉讼。上述理论看起来顺理成章、逻辑严密、无可置疑,因而一直主导着我国法学理论和法律实践。然而,这恰恰导致补偿争议无法通过诉讼有效化解。因为当事人所争议的并非补偿行政决定的合法性,而是补偿数额多寡本身的合理性;而在行政诉讼中,法院只能对行政机关确定补偿行为的合法性进行形式审查。但事实上,征收也属于特殊的侵权行为。即使符合法定要件而排除了违法性,在征收这一连续行为中,征收补偿数额争议的性质,与征收决定争议、征收执行争议也完全不同,属于特殊的民事争议。因而在主要国家,征收补偿数额争议之诉普遍被视为民事争议、纳入民事诉讼(或实质上相当于民事诉讼)—即使在专设行政法院的大陆法系国家,补偿数额争议也普遍被作为民事诉讼由普通法院管辖,包括将公务侵权赔偿诉讼纳入行政诉讼的法国;法院在补偿争议诉讼中享有补偿裁判权,甚至补偿裁判权自始即属于法院。因此,对征收补偿数额争议诉讼的理论反思,对我国征收补偿理论乃至行政法学、诉讼法学的理论发展,会起到一定的作用,从而对我国相关制度的改革具有积极的参考价值。

  既有的相关成果或多侧重于对现存问题的描述和梳理,[6]或只涉及补偿金内部分配争议的司法救济,[7]或仍着力于对现行救济体制的策略性、技术性修补,如如何完善补偿争议行政裁决机制、[8]充分发挥审判权能动性[9]等等。而对征收补偿数额争议的司法救济,无论是对其内在机理还是其制度出路,仍有待进一步研究。

  《土地管理法》修改已纳入全国人大立法规划,征地补偿正是修法的重点和焦点。[10]因此,从学理上阐明并解决我国征收补偿数额争议司法救济失灵的内在制度障碍,无疑极为现实和迫切。

  本文所探讨的范围,限定于不服征收过程中行政机关依据法定补偿标准确定补偿数额的司法救济问题。而不服有关补偿标准的立法规定本身的救济,虽极为重要,但属于立法的合法性与合宪性审查问题;补偿确定后补偿金内部的分配争议(主要存在于集体土地征收中),属于相对次要的“下游”问题,故也不在本文探讨的范围(见图一)。

  一 我国征收补偿争议司法救济的主要障碍

  对于征收补偿数额争议的司法救济,我国《物权法》和《土地管理法》均未予提及,尽管两者都规定了征收应予补偿。

  需指出的是,在我国,无论是在集体土地征收还是国有土地征收[11]中,补偿数额都是先由行政机关在征收过程中单方确定—这可称之为行政机关先行确定补偿模式。若抛开其中具体的程序正当性缺陷不论,这当然也并无不妥。也许正是基于此种模式,我国学界以及司法界普遍认为:尽管我国正式的法律并未规定土地征收补偿数额争议的司法救济途径,但当事人在行政机关确定补偿数额之后仍不服起诉的,显然应属于行政诉讼的受案范围。[12]

  2011年的司法解释指出:集体土地征收中的房屋等地上物补偿争议,可提起行政诉讼。[13]2011年的《城市国有土地上房屋征收与补偿条例》(下简称〈城市房屋征收补偿条例〉)也规定:不服行政机关在城市国有土地征收中作出的地上物补偿决定,可提起行政诉讼;尽管2005年最高人民法院的司法解释就已明确宣布:在城市国有土地征收(拆迁)中,就地上物补偿数额争议提起民事诉讼的,法院不予受理。[14]但征收补偿数额争议之诉应属于行政诉讼,乃是我国现行法。

  实践中,就补偿数额争议(主要是在集体土地征收中的补偿数额争议)提起行政诉讼,虽还面临重重障碍,[15]但也绝非完全不能获得受理。更为根本的问题在于,依我国行政诉讼制度,法院即使受理也只能对补偿决定的合法性进行形式审查,并最多也只能判决撤销并判令行政机关重新作出补偿决定,[16]而无权依法直接确定补偿数额。

  迄今为止,笔者所找到的被征收人不服行政机关的征收补偿数额决定,获得受理并胜诉的案例只有一例,即:“何爱华诉武汉市城市规划管理局、第三人武汉市土地整理储备供应中心行政裁决”案。该案的主要案情是:“ 2002年10月25日,被告武汉市城市规划管理局根据拆迁人武汉市土地整理储备中心的申请,依照有关行政法规的规定作出武规拆裁字(2002)036号行政裁决书。原告认为,该裁决书未能依照法律、法规裁决,其内容侵害了原告的合法权益,应予撤销并依法给原告作出补偿安置”。法院审理后认为:被告“裁决遗漏了原告居住的房屋产权共有人在房屋拆迁补偿安置中的合法权益,应予撤销。并应严格依照《城市房屋拆迁管理条例》和《武汉市城市房屋拆迁管理实施办法》的规定重作。原告要求被告、第三人依法作出补偿安置的请求,不属于行政诉讼的处理范围,本院不予支持”。由此法院判决:撤销被告作出的行政裁决书、限令被告武汉市城市规划管理局依法重新作出行政裁决。[17]

  该案虽发生在现行《城市房屋征收补偿条例》颁布施行之前,适用的是《城市房屋拆迁管理条例》,但两个条例都规定由行政机关在征收过程中确定补偿。因此,该判决的法理,仍适用于《城市房屋征收补偿条例》实施后的相关案件。

  此案一审法院能够受理起诉、并作出上述判决,其实已极为难能可贵,可谓是在现行法的既有规定下,最大程度地保障原告的权利。然而,即使被征收人胜诉、原补偿决定被撤销,但仍还是由原行政机关再来作出补偿决定;若行政机关再次作出相似甚至更不利的补偿决定,对此最多也只能再提起行政诉讼,最终堕人循环诉讼的死结。由此可见,将补偿数额争议纳人行政诉讼,事实上等于将关于补偿数额的民事性争议,错误地转化成了对于行政机关的补偿数额决定的行政争议;从而实质上导致了补偿数额争议无法直接通过诉讼解决。这事实上构成了我国征收补偿数额争议司法救济的根本缺陷。

  综上所言,加之法院权威有限的现状,就不难理解为何征地补偿争议如此频发和激烈,但又难见诉诸司法解决的实例。在这种情况下,被征收人对于补偿数额不服怎么办?除了忍气吞声,便是诉诸或围堵当地党政机关,甚至是暴力对抗、以死抗争,或者奔波于希望渺茫、充满不确定性的上访之路。而其结局很可能是:或者地方政府强硬坚持其补偿决定;或者是地方政府为息事宁人而给予超法定标准的补偿。由此而言,党国英先生把我国征地补偿数额称之为“政治价格”,[18]可谓形象至极!然而,这要么不利于当事人权利保障,要么客观上会鼓励“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的超规则做法,从而损害法律尊严、违背法治精神。

  总之,我国征收补偿争议司法救济制度严重滞后于权利保障和纠纷解决的现实需求,亟待改进。这至少会为破解当下我国极为严重的征收冲突,提供另一条可选择的出路;从而对推进我国的法治进程,会有重要的积极意义。

(责任编辑:王映)
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