蒋惠岭：国家治理现代化背景下的商事调解

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2021年8月18日，第五届沪港商事调解论坛在上海临港成功举办，同济大学法学院院长、中国商事调解发展合作机制主席蒋惠岭先生作题为《国家治理现代化背景下的商事调解发展》的主旨演讲，现将演讲全文刊发。

国家治理现代化背景下的商事调解

2021年8月18日在第五届沪港商事调解论坛上的发言

同济大学法学院院长 蒋惠岭

中国特色社会主义建设进入新时代以来，中国共产党确立了国家发展的战略目标，那就是：到2050年实现国家治理体系和治理能力的现代化。在这一宏大的治理目标之下，纠纷解决（或者矛盾纠纷化解）无疑是不可或缺的重要治理方式。国家在纠纷解决机制建设方面投入大量资源，建立了行使国家权力的司法机关专司法律并解决纠纷，建立了法律职业提供法律服务，鼓励支持社会资源、市场资源投放在纠纷解决方面。党的十九届四中全会《关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出建立“社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制”，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重大战略部署，而其中的商事调解是最有活力、最有挑战、最有魅力的机制之一。这也与党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出的“支持行业协会商会类社会组织发挥行业自律和专业服务功能”的要求相吻合，与中央2015年发布的《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》一脉相承。

商事调解作为一项制度在中国的发端始于中国国际贸易促进会上世纪八十年代末运用调解手段解决国际贸易纠纷的实践，至今已有三十多年了。三十多年以来，特别是2009年最高人民法院牵头开展多元化纠纷解决机制改革以来，我国的商事调解制度已经取得了很多成果，略作盘点如下。

第一，商事调解成为我国公共法律服务的基本构成部分。中央于2019年7月发布的《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》将商事调解和商事仲裁纳入公共法律服务范畴，与其他纠纷解决机制统一规划，协调发展，进入快车道。

第二，商事调解成为营商环境的重要指标。商事调解不是商事活动，但商事调解的发达程度是营商环境的标志。商事调解与诉讼、仲裁共同清理着营商环境里的障碍和杂质，为健康的商事活动铺平道路。

第三，商事调解机制四梁八柱已初步搭建起来。中国民间调解特别是社区调解的体系化自不待言，一部《人民调解法》集中国民间调解之大成。商事调解发展历史虽然不长，但目前已经形成以商会调解为主、民间调解（专业人民调解）为辅、职业调解为补充的基本框架，调解力量已有一定规模。

第四，商事调解正在逐步获得应有的国际地位。中国的商事调解最早就是从中国国际贸易促进委员会解决国际商事争端开始的，一开始就是在国际市场上逐步赢得其声誉的。三十多年的积累，特别是近十年来多元化纠纷解决机制改革的推动，加之我国加入《新加坡调解公约》以后，中国的商事调解已经展现出向国际标准看齐、按国际标准行事的全新面貌。

在国家治理体系和治理能力现代化建设的进程中，商事调解迎来了发展的大好时机。中央于2015年发布的《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》（即60号文件）要求，“中央有关部门指导和支持成立行业调解组织，推动有条件的商会、行业协会、民办非企业单位、商事仲裁机构等设立商事调解组织，鼓励设立具有独立法人地位的商事调解组织，在投资、金融、证券期货、保险、房地产、工程承包、技术转让、知识产权、国际贸易等领域提供商事调解服务，发挥商事调解组织专业化、职业化的优势。”这一要求是我们今后一个时期做好商事调解工作的重要指导方针。在这里，我想通过“沪港商事调解论坛”这个平台，简单提几点我对商事调解的想法和建议：

一是将商事调解纳入国家治理现代化总体战略中。虽然中央的战略部署中有此内容，但要真正落到实处，还需要各个职能部门和业界的共同努力。除了党的十八届四中全会、十九届四中全会的决定外，还要认真落实中央的两个关于纠纷解决机制的改革方案：一是中办国办2015年《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，二是中办国办2021年《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》。这两个文件对商事调解的发展作出了具体安排，也提供了基本的评估标准。

二是研究建立（相对独立的）商事纠纷解决体系。在诉讼领域，要大力发展专业审判，条件成熟时可以建立专门的商事法院。尽管这在更大程度上尊重了商事活动特有的规律，但也可能会引起国家权力结构的较大变化，会付出更大的成本，因此需要更多论证。但不论是独立的商事法院，还是单独的商事审判庭，司法总是商事法律规则的解释者或者确立者。而对于商事纠纷解决机制来说，诉讼并不是唯一的、也未必是最合适的方式，因此应当辅之以仲裁、调解以及其他合适的纠纷解决方式，共同形成上下贯通、左右联手的商事纠纷解决机制体系。在中国，商会、行业协会、民间团体等都是各种资源的集散平台，其中当然也包括解纷资源。这些平台具有专门性高、体系性强、公信力好、专门人才多等多种优势，是商事纠纷解决体系的重要补充力量。

三是培育商事调解的公信力。调解自身没有强制力，而它能够生存下去的基础是它的公信力。商事调解的公信力源自多个方面。首先，调解要有效果，要能解决问题。如果调解成功率低于40%甚至更低，而且没有其他有效的结果作为附带成果，则会影响当事人诉诸调解的积极性。其次，调解要有“组织公信力”，要有一批组织严密、管理科学、备受信任的调解组织形成“组织气候”，撑起商事调解的基本构架。第三，要有一批业务水平和职业伦理水平高的调解员。像商事调解这种靠“人”吃饭的行业，调解员才是最可靠的品牌。当事人最终寻求的是他们信任的纠纷化解者，实践中很多寻求调解的案件也都是“慕名而来”。从《新加坡调解公约》第5条的规定来看，在拒绝准予救济的理由中，有两项就是在谈调解员的素质和能力：一是“调解员严重违反适用于调解员或者调解的准则，若非此种违反，该当事人本不会订立和解协议”；二是“调解员未向各方当事人披露可能对调解员公正性或者独立性产生正当怀疑的情形，并且此种未予披露对一方当事人有实质性影响或者不当影响，若非此种未予披露，该当事人本不会订立和解协议。”

四是建立完备的商事调解规则和职业标准。商事调解具有三大属性，即公共法律服务属性、职业属性和自治属性，因此相关的规则和标准也应当遵循这些基本属性。各个调解组织都制定了自己的程序规则和独立的职业伦理准则。这些既是工作的依据，又是职业形象的展现。对于一个职业或专业群体来说，这些标准是不可或缺的。即使没有成文的规定，服务的消费者也会以与普通服务不同的标准来要求商事调解服务提供者。这与以国家权力为后盾的司法系统存在根本区别。要培养商事调解的公信力，特别是在商事调解发展的初级阶段，就不能由着行业“野蛮生长”，而是要建立相应的规则来促进调解、推动调解、规范调解。国内的调解如此，国际上的调解也是如此。而且，调解协议与普通的民间协议相比也应当享有更多的“特权”，如司法确认。《新加坡调解公约》中有相当一部分条款都是在为商事调解确立一般规则。不能达到这些标准，这个国家的调解便无法驶上国际轨道。

五是建立强大的商事调解专门队伍。我国的人民调解人数多、规模大、影响大，但因其属于社区调解、基层调解而非专业调解，尽管它已经成为基层治理的一支重要力量，但并没有形成一支高层次的职业力量。对于商事调解来说，需要培养一支高素质的职业队伍，而且要形成一定规模。不仅要从长远谋划，在大学、研究生阶段加入调解课程，更重要的是对于有志从事调解工作的人加强后续培训。其实，对于一些已经有其他专业基础（包括法律、商贸等）的人来说，对其进行适当的调解培训和实战演习，培养一支商事调解员队伍并不是难事。

六是建立与司法（仲裁）之间的有机衔接关系。人民法院推行的“诉调对接”，可以算是当代中国纠纷解决机制发展中最大的发明创造了。诉讼机制与非诉讼机制之间的这种“对接”关系在中国一直处于进化过程中。例如，上世纪八九十年代曾经存在过经济合同工商仲裁，而它与诉讼程序的衔接模式是“一裁两审”。1995年《仲裁法》实施后，仲裁与诉讼之间变成了“一裁一审”的衔接模式，而且“一审”也只是程序上的司法审查而已。关于人民调解与诉讼的衔接，上个世纪的法律规定还是“调解不成或者当事人反悔的，可以重新起诉”的关系，而从2010年《人民调解法》实施之后，建立了“司法确认”制度，经过司法确认的调解协议可以直接作为执行的依据；调解协议未经司法确认的，具有合同的法律效力；调解协议可以在公证处办理强制执行公证，当事人也可以依照民诉法规定的督促程序申请支付令。对于适于调解的纠纷或案件，人民法院在立案之前可以委派调解组织进行调解，立案之后仍然可以委托调解组织进行调解，而不只是运用法院的力量进行调解。在仲裁程序中嵌入调解也已经成为新常态。可见，诉讼、仲裁建立“调解友好”的界面，便可以创新更加有效的对接方式，推动、保障商事调解的健康发展。在建立有机衔接关系、包括商事调解在内的非诉讼纠纷解决机制获得了足够的支持并且自身强壮起来之后，中央提出的“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的要求才能真正落地。

从当今商事调解的发展来看，国际化是一个必然趋势。国际化的商事调解不仅能够利用国际上的调解资源，也能让各国相互学习、相互借鉴，推动商事调解事业的共同发展。在中国国内，沪港商事调解论坛是一个层次高、影响大、持续长、效果好的好平台，是沪港之间建立人才流、知识流、业务流互通互惠、互帮互鉴关系的有力促进因素。衷心希望沪港商事调解论坛每届都有新进步，每届都有新成果，推动我国商事调解事业进入一个全新的发展阶段。