法制网记者 周崇华

　　年关将至，宁夏回族自治区中宁县农民周永宝找到记者说，他得了膀胱癌，手术需要五六万元，自治区民政厅虽然答应手术后能给报销一半费用，可大过年的，他上哪儿凑够这五六万元的手术费呢？
　　如今，在宁夏，像周永宝这样的农村困难群众，有二十多万人，加上城市低保户，全自治区已达四十多万人。
　　虽然宁夏已初步建立起以“城乡低保、五保供养、特困灾民救助为基础，医疗、教育、住房、就业和司法等专项救助为辅助，优惠政策相配套”的社会救助体系，但由于资金投入不足、管理体制不顺、力量薄弱，社会救助依然面临尴尬。

　　中央和自治区补助资金占77.6%

　　据记者了解，目前，宁夏低保人数由最初的5282人扩大到2007年的8.8万户、20.8万人。经过6次提标，全区的平均保障标准达到每人每月185元。仅2006年中央下拨的低保补助资金就达1.34亿元。自治区财政从2004年开始，每年安排3000万元资金用于低保支出，2006年和2007年春节连续两年给每个低保对象发放50元春节慰问金，共支出一亿多元。2006年，自治区出台了《关于城市医疗救助制度的意见》，下拨医疗救助资金1160万元，救助5.5万人次。
　　在宁夏农村，享受农村低保的特困群众有23万人。从2007年1月开始，自治区按人均月补助20至35元标准全部予以救助。这笔钱由自治区财政预算1500万元，民政厅从救灾资金中安排2000万元，从福利彩票公益金中安排1000万元解决。
　　2005年，自治区出台了《农村医疗救助实施办法》，规定凡是享受基本生活救助的农村特困户、五保户、孤老烈属和革命伤残军人为享受医疗救助的对象。救助对象大病住院在新型农村合作医疗报销后，对个人负担部分，按一定比例给予救助，每人每年最高救助3000元。自治区财政为此在2005年和2006年下拨农村医疗救助资金2158万元，县(区)自筹391万元，门诊救助38.8万人次。
　　不仅如此，灾害应急、五保供养标准提高、农村特困户住房和城市生活无着流浪乞讨人员等救助，都需要政府埋单。
　　自治区民政厅负责人介绍说，仅2006年全区共支出城市低保资金1.966亿元。其中，中央和自治区补助资金占77.6%，市县(区)低保资金仅占22.4%。

　　资金不足体制不顺力量薄弱

　　记者从自治区民政厅了解到，近年来，尽管自治区在财政困难的情况下，不断增加社会救助资金的投入，但由于整体自然条件差，贫困人口多，救助资金投入缺口依然十分明显。占全区农村人口6%的23万特困群众，按人均每月补助不低于35元的标准，年需保障资金就达9600万元。而大多数县(区)主要依靠中央和自治区财政补助资金开展社会救助，尚未建立稳定的低保资金投入机制，造成部分县(区)财政低保资金预算不足或列而不支，特别是农村低保配套资金不足，严重影响了农村低保制度的实施。
　　据介绍，宁夏目前的社会救助涉及民政、劳动保障、卫生、教育、建设等多个部门。虽然各地普遍建立了“政府主导、民政主管、部门配合、社会参与”的工作机制，但实际上各部门之间缺乏相互衔接和配合，致使一些社会救助对象重复救助或得不到救助，难以发挥社会救助整体资源的最大效益。
　　不仅如此，宁夏城乡医疗救助依然存在着筹资困难、救助水平低、救助病种少、救助时间滞后等问题。无论城市还是农村，大病、重病成为造成家庭贫困的一个重要原因。

　　社会捐助未能形成有效补充

　　一面是城乡几十万困难群众需要救助，一面是政府投入资金不足，贫困地区如何建立社会救助体系的长效机制？记者向民政部门探询。
　　宁夏民政厅有关人士介绍说，近年来，由政府倡导或民间组织发起的一些公益性活动，确实起到了一定的作用。比如，从2005年开始，宁夏与中国社工协会开展的“爱心2008”救助贫困家庭病残儿童大型公益活动，由中国社工协会募捐和利用自治区本级福利彩票公益金，3年筹集资金1400万元，为宁夏农村特困家庭和城市低保家庭700名患有先天性心脏病、小儿白内障等6种疾病的儿童免费进行手术矫治。目前，已为460名患儿成功实施了手术。
　　还有，借助每年11月全国开展的“送温暖、献爱心”捐助月活动，组织全区干部群众集中捐助；接受民政部确定的外省区对口支援捐助；争取其他省区民政部门的捐助；接受区内外企业事业单位和个人的专项捐助。2006年，全区共接受区内外团体和个人捐助现金480万元，全部用于农村敬老院建设、困难地区五保对象和城乡困难群众。
　　宁夏民政厅负责人说，像宁夏这样的贫困地区，在政府财政困难，救助资金有限的情况下，社会捐助无疑是政府救助资金的一个重要来源。
　　但在采访中，记者了解到，由于社会慈善意识淡薄，慈善事业发展缓慢，宁夏的社会捐助资金还未能形成对政府救助资金的有效补充。
　　宁夏民政厅负责人告诉记者，目前民政部门需要做的工作是，整顿和规范社会捐助市场，做好日常捐助、集中捐助和对口支援等，落实相关慈善捐赠优惠政策，完善经常性社会捐助服务网络，积极探索社会捐助的市场化运作模式，巩固和规范“慈善超市”，探索建立社会捐助与“慈善超市”的长效机制。通过召开慈善大会，表彰社会慈善人物，制定慈善事业发展规划，培育慈善组织，大力发展慈善事业。

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　　社会救助是指社会成员因有自然灾害、意外事故和个人生理、心理等原因，导致陷入生存危机不能维持最低限度的生活水平时，由国家和社会有关部门依法给予一定的物质或资金接助和扶助，以使其基本生活得到保证的一种社会保障制度。
　　社会救助的对象包括三种：一是因自然灾害、意外事故导致不接受紧急救助就无法维持生活的人；二是由于先天或后天的因素失去劳动能力的人；三是虽有劳动能力，但因客观因素导致失业、收入中断或减少，而且无法获得社会保险给付的人。